争执议题　国民党观点　共产党观点　最终民国宪法

人权保障　间接保障　积极保障　积极保障

国民大会　有形国大　无形国大　有形国大

国大职权　选罢创复四权　选举罢免两权　暂有选罢两权

立法委员选举　国大选举　人民直选　人民直选

政体　总统制　内阁制　内阁制

行政院对立法院负责　无需负责　负责　负责

司法行政权　属于司法院　不属于司法院　不属于司法院

检察院同意权　无需同意权　有同意权　有同意权

监察委员选举　国大选举　省议会选举　省议会选举

地方制度　省县自治　联邦省宪　省县自治

宪法修改　有形国大　无形国大　有形国大

宪草审议会

1946年2月，国民政府正式任命国民党，共产党，民盟，青年党代表共35人组成宪草审议委员会。根据周恩来的意见，张君劢负责执笔起草新宪草。据张的助手蒋匀田回忆，张君劢在起草宪草时多次私下与中共单独接触，听取中共意见，达成一致后再提交审议会。梁漱溟回忆说：“张君劢这种设计，在野各方面莫不欣然色喜，一致赞成；尤其是周恩来简直是佩服之至，如获至宝”。

因期间国民党六届二中全会上，有诸多国民党中委对政协宪草不满，提议修改宪草，并将其写入中央全会决议。此事引起了中共的强烈反应，并引发国共关系的严重恶化，成为导致国共关系破裂的重大事件。

3月15日，周恩来对国民党提出的几点建议作出让步，同意国民党提出的有形国大，省自治等要求。但毛泽东在3月18日电令周恩来撤销让步，重新坚持原政协决议。因国共两党之间无法达成妥协，宪草审议也纠缠不休。四月期间，国共两党的主要争议主要在于两点：

一、行政院：国民党坚持宪草中规定行政院长在征求立法院复议前须征求总统核可，中共则认为此规定与责任内阁制精神不符持保留意见，但并未坚持反对。

二、中央与地方关系：国民党坚持地方自治但地方不得制订省宪，且中央须规定地方制订自治法的基本原则，以避免各自为政。中共为其解放区独立起见，坚持要求地方制订法规不需要中央事先设置原则。另外，中共坚持地方法官民选。

这两个问题消耗时间长，争议大，使得宪草审议久拖不决。期间中共代表秦邦宪因地方制度问题与青年党陈启天发生口角，秦邦宪脏话伤人，陈启天率领青年党退席抗议，并坚持要求秦邦宪道歉，致使宪草审议休会一星期。后董必武代秦道歉，但青年党不接受，只得由毛泽东将秦邦宪调回延安，另换李维汉取代。秦邦宪在回延途中飞机撞山，与叶挺等人同机遇难。

随后，审议委员会经过多次会议，最终在4月下旬完成初稿。此时因中共代表坚持保留意见，故宪草审议陷入停顿。自此直到11月制宪国民大会开会，并未再有新的审议。

11月28日，立法院将4月底的初稿提交制宪国民大会，作为制宪蓝本。政协宪草是张君劢依据政协决议案起草而成，它在中央政制的设计上匠心独具，以“五权之名，行三权之实”，打破了“五五宪草”的制度架构，经过修改后，成为中华民国宪法的底本。

内容

有观点认为，政协宪草的基本思想是将立法院和监察院变成类似美国众议院与参议院的两院形式；将国民大会变成类似美国选举人团的总统选举机构，并担负宪法会议职能；将省县自治变为类似美国的联邦制度。因此，政协宪草对五五宪草作出重大修改，修改主要事项列举如下：

1、将五五宪草中人民自由权利“非依法律不得限制”更改为“如用法律，须出于保障自由之精神，不得以限制为目的”。即人权的积极保护主义。

2、将五五宪草的有形国民大会更改为无形国民大会，即由地方各省议会和中央议会合组成选举机关行使选举罢免权。

3、将无形国民大会选举权局限于选举总统。

4、将无形国民大会的创制复决权另以法律定之。

5、将总统权力大幅压缩。行政院不必对总统负责而直接对立法院负责。

6、将总统制改为内阁制。

7、将立法委员由国民大会选举改为人民直选。

8、将司法院的司法行政权剥夺。

9、监察院增加同意权。

10、将监察委员由国大选举改为由省议会选举。

11、将省县自治改为联邦体制，省得制定省宪。

12、将基本国策部分增加国防外交国策。

13、将宪法修改权改为立法院监察院联席会议修改，而总统选举机关复决。

这些修改较大程度上远离了孙中山五权宪法的架构，成为国共诸多摩擦的成因之一。尤其是3月初国民党六届二中全会对该政协决议的不满和修改建议成为国共关系恶化的开始。

结果

制宪国民大会

1946年4月，因长春接收问题国共发生军事冲突，随后双方冲突愈演愈烈，从关外蔓延到关内，直到10月内战接近全面爆发。此时国共组建联合政府的谈判也因名额问题陷入僵局。中共为行使否决权坚持要求在国民政府改组后占据三分之一即14/40名额，但国民党只同意给中共13个名额。在国共问题迟迟未能解决的情况下，国民政府为履行1946年元旦时作出的本年内制宪的承诺，决定在11月12日孙中山诞辰纪念日举行制宪国民大会。此举立即遭到中共坚决反对，并再度酿成国共政治摩擦；同时此举也使当时的第三方面的代表即民盟发生严重分裂，民盟内部三党三派中，除中国青年党、中国民主社会党外，其余各派均反对此次制宪国民大会的强行召开。

11月15日，制宪国民大会延期三天后终于在中共及民盟（除中国青年党、中国民主社会党外）缺席的情况下召开，中国民主社会党一个星期之后才到会。大会讨论的宪草仍然是1946年4月的政协宪草。

11月28日国民政府主席蒋中正向大会提出基于政协宪草蓝本的《中华民国宪法草案》，由大会主席团主席胡适接受。

在一读会第一个星期内，与会的代表大多为信奉五权宪法的国民党代表，故他们在讨论宪草仅一个星期就将其修改回五五宪草的式样。中国民主社会党蒋匀田发现政协宪草已被完全修改，为维护原宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的国民党代表忍让为国，尊重民主党派的意见，将宪草恢复原样。而此时国民党副总裁孙科以孙中山嗣子的身份劝说国民党代表不必拘泥于国父遗教，从而为化解争端起了决定性作用。在这种情况下，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样，并初步形成了宪法草案雏形。

值得注意的是，张君劢的内阁制设计基本上延续了政治协商会议的决议案，并得到了蒋中正的认同。蒋中正明确表示希望该宪法为内阁制，他说“因为共产党现在唯一的希望，就是希望我们在宪法中扩大总统和行政部门的权限，然后他好在国际上宣传我们的宪法是法西斯的宪法，借此来打击政府。各位同志切不可中他们的诡计！”。事实上，宪法草案基本抛弃了五五宪草的框架，几乎全部保留了政协宪草，并因远离孙文五权宪法理论而触犯了国民党党纲（包括三民主义和五权宪法两部分）并在国民党内部发生了诸多波折。同年12月25日大会三读通过基于政协宪草蓝本的中华民国宪法，制宪工作完成，并由大会主席吴敬恒亲手将完成的宪法交由蒋介石，象征中华民国将正式迈入宪政时期。制宪大会同时制定了配套的宪法施行法《宪法实施之准备程序》以完成行宪前过渡步骤。

制宪工作完成后，制宪国民大会结束运作解散。

中华民国宪法

根据张君劢的助手蒋匀田的评价，最终的中华民国宪法98%来自政协宪草。绝大部分内容未加更改，仅有少数并不关键的内容被添加，例如考试院关于所掌事项，得向立法院提出法律案。

面对众多国民党人对这部大量融入中共建议的中华民国宪法不满情绪，蒋中正安慰与会的国民党籍代表，“各位要知道：任何宪法都有修改的规定的，这次宪法草案通过之后，如果将来发现有不妥的地方，我们在下届国民大会，仍旧可以提出修改，使之符合我们的理想。我 们现在所要采取的步骤，是如何在这恶劣的环境下，打破共产党中伤本党的阴谋。现在共产党的阴谋最成功的一点便是向国际上宣传，说本党一党专政，实行独裁， 说这次国民大会是一党的会议，必将制定法西斯的宪法。”

有学者认为，受美、德宪政思想影响的"民国宪法之父"张君劢在制定1946年宪法的过程中起到关键作用，而1946年宪法文本在人权观、分权与制衡、联邦主义三个方面与美国宪法文本趋同。是一部五权之名，三权之实的东西合璧式宪法。

影响

有学者认为，政协宪草是国共两党及民主党派的智慧结晶，其内容既有国民党的五权理论，又有民盟的内阁制思想，在这部宪草基础上所产生的中华民国宪法虽在台湾地区历经多次增修，但至今仍留有中国共产党的烙印，如立法委员由人民直选即来自中国共产党之建议，因此政协宪草至今仍对中国产生着影响。

政治协商会议宪法草案是国共两党和各民主党派为国家长远大计而放弃干戈，坐在一起共同商议而成的建国纲领，因此具有广泛的党派代表性。在1999年，吴祖光、金尧如、方励之、刘宾雁等9人在王希哲1996年与刘晓波发布的《双十宣言》启发下，发表《为政治和解及民主改革致国人书》，其中呼吁“中华人民共和国全国人大和全国政协，邀约中华民国国民代表大会、立法院和香港特别行政区立法会，成立涵盖中国全部主权范围的‘宪政联席会议’；并邀请包括中国共产党、中国国民党等海峡两岸的各政党、专家、学者和民意代表，在现行的中华人民共和国宪法和中华民国宪法的基础上，制定一部体现自由民主精神和维护国家主权统一的新宪法；一旦时机成熟，宣布全国行宪，实行民主宪政。”有学者认为，这个公开信受到了政治协商会议精神的影响，是新时期政治协商会议的倡议。

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