由来

调查

观点

三权

确认

公开认错(电信先招 联通整改)

申请终止

延伸之问

由来

2011年11月9日，中国电信、中国联通因涉嫌价格垄断被国家发改委调查的消息引起广泛关注。有观点认为，这起反垄断调查是一场“与普通消费者无关的神仙战”。发改委在亮了第一剑后，任凭事件自行发酵，也再无更进一步的动作和言论。除了中国电信、中国联通9日傍晚分别发布的简短免责声明，再无任何部门、机构对此事作出正式回应。对一切技术方面的指控最有发言权和裁定权的行业主管部门工信部也称，近几日对此事肯定会有公开回应，但尚未准备好。国资委有关负责人亦表示暂时不方便表态。据记者了解，各种打给上级部门、更上级部门及主管领导的报告正在京城快马传递——这一切，都使得这场“神仙战”的未来走向更加扑朔迷离。

电信巨头涉嫌垄断，部门之间更是上演“神仙战”，令业界震惊、舆论鼎沸。有人大声叫好，认为这是“互联网界的福音”。有人说这是精心策划的阴谋，是体制下的部门利益争夺“闹剧”。

随后，人民网发表来论称“反垄断调查不是‘神仙战’”。此次反垄断调查，针对的是互联网服务提供商的专线接入市场问题，看似是企业利益之争，其实与普通用户也大有关系。一则，垄断局面的存在，不利于消费者享受更低廉的价格和更优质的服务。据有关部门初步估算，如果市场上形成有效竞争，未来5年可以促使上网价格下降27%—38%，至少为消费者节约上网费用100亿至150亿元。二则，中国电信和中国联通尚未实现充分互联互通，不仅影响上网速度，还会提高上网成本。

可见，反垄断调查并非“神仙战”，相反，它与千千万万消费者的利益有着割裂不开的联系。反垄断调查的公开化，固然给有关方面造成了不小压力，但也是契机和动力，让普通消费者能够关注之、督促之，从而鞭策相关各方，以更加积极审慎的态度，为行业健康发展做出努力。

调查

中国反垄断法的达摩克利斯之剑默默悬挂了三年之后，出人意料地落到了中国电信和中国联通的头上——堪称中国“反垄断里程碑案”。

2011年4月下旬，发改委价格监督检查司（后改为价格监督检查与反垄断局）向中国电信和中国联通下达了调查通知。6月份，发改委通报初步调查结论：认定两公司在相关市场具有支配地位，涉嫌存在滥用市场支配地位的行为，并拟按照有线宽带接入总体收入的1%－10%进行罚款。两公司随后分别提交了为自己辩护的反馈意见书。

10月17日，发改委就有关情况征求国务院法制办、最高人民法院和工信部意见。会上，各方意见分歧较大，比较集中的观点是此乃大事，在证据还不充足的情况下，需谨慎从事。发改委在会上表示，将就有关方案在征求国资委和工信部等相关部委的意见后上报国务院。11月9日中午，在发改委未征求相关部门和企业的意见之前，李青通过央视披露了反垄断调查情况。

国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青当日中午在中央电视台“新闻30分”接受央视独家专访表示，今年上半年该局接到举报后，就立刻对中国电信、中国联通涉嫌价格垄断案展开调查。调查的主要内容是，中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍、影响其他经营者进入市场等行为。李青表示，对中国电信来讲，其互联网接入收入一年大概有500个亿，对于中国联通来讲一年大概有300个亿。“如果经过案审，事实成立定性准确，那么处罚大概在1%－10%罚款的范围内”。

观点

此次发改委反垄断调查针对的是互联网服务提供商（ISP）的专线接入市场的垄断问题。此前有观点认为，无论发改委反垄断调查最终结论如何，都与普通用户的宽带价格没有关系。然而“电信垄断”一词仍然极大地引发了公众的共鸣。

调查认为，已基本查明两公司在互联网接入市场上共占有三分之二以上的市场份额，肯定具有支配地位，两家企业利用市场支配地位对竞争对手给出高价，涉嫌存在价格歧视。若事实成立，则可能处以高达数十亿元的罚款。

对此，人民邮电报总编辑武锁宁认为：“有线宽带市场份额的比重超过三分之二就涉嫌垄断，这样的讨论没有意义，因为全世界电信业都是这个结构，日本NTT一家占了80%，英国更高，美国也不例外，这是由接入网的规模化生产的性质本身决定的”。

“先不说违规还没认定，就算违规了要按1%到10%罚款，也应该以ISP专线接入为基数，而不是以整个有线宽带收入的数百亿元为基数。现在报道都说罚款数亿至数十亿，这不是耸人听闻地混淆概念吗？”北京邮电大学一位不愿具名的知名教授说。

对发改委要求改正的ISP“价格差异”，业内也有很强烈的不同意见。

业内专家认为，在电信领域开展反垄断调查，有助于进一步规范市场秩序，使企业更加公平地参与竞争，长远来说，有利于保护消费者的合法权益。但如果反垄断之剑本身挥舞得乱无章法，轻则造成资本市场的剧烈动荡，既损害了小股东利益，又蒸发了国有资产，造成相关企业无谓的损失，并影响企业的正常经营，重则将加剧电信行业市场格局的失衡，对我国互联网产业和众多国有企业的形象带来不可逆转的伤害。“为政用典者，敢不慎乎？”

中国消费者协会法律顾问邱宝昌认为，发改委在调查结论未出的情况下，就在全国影响力巨大的媒体上公布此事的做法“欠慎重”，涉嫌违反了反垄断法的相关规定。“是否垄断，要用事实、证据说话。在没有得出企业垄断的正式结论之前，不宜公布，否则对企业不公平，对社会造成的影响也难以扭转。只有在实体和程序上都合法合规，符合实际，企业才能心服口服，政府才有公信力”。

三权

据了解，目前我国负责反垄断调查的部门有三个。按照分工，国家发改委、商务部和工商总局分别负责价格垄断、经营者集中、滥用市场支配地位等反垄断审查。

央视网在专题报道中表示，依据《反垄断法》的有关规定，采取发布新闻稿、召开新闻发布会或通气会等形式，向社会公开案件查处情况，宣传反价格垄断的工作进展，引导经营者加强自律，自觉维护良好市场价格秩序。作为执法机构，发改委是履行法律赋予的职责。此外《反垄断法》要求反垄断调查结果与处理决定应公开，并不是代表在发改委垄断立案、调查等程序、环节，就不能向社会公开，应该向公众“保密”秘密进行。

中国电信、中国移动、中国联通三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近的市场竞争主体，竞争异常激烈。然而，这场行业内斗却并不限于上述这三家。广电、工信两大系统矛盾公开化，双方剑拔弩张，围绕“互联网接入市场”“中国电信和中国联通利用市场支配地位造成价格歧视”等问题进行了多轮辩论。而广电总局目前正在加紧筹建国家级有线网络公司，旨在与三大运营商竞争宽带等业务。这其实是一起垄断利益集团间的利益之争。

《反垄断法》实施3年多，虽审理了几百个案例，却一直未能触及央企。央企在诸多经济领域的垄断状态，让《反垄断法》在实施过程中一直面临诸多挑战。业内一直都在热议：《反垄断法》针对我国国内大型垄断企业是不是可以豁免？中国电信和中国联通两大电信业巨头被调查，被法律界人士视作我国反垄断监管的里程碑，在《反垄断法》面前，所有企业一律平等。

确认

21日，国家反垄断局派出三路人马对北京市的5家电信企业进行了调查取证，并获得了详细证据证明联通对与其有竞争关系的企业实行了价格歧视政策。反垄断局有关负责人也表示，目前除此之外发改委已经掌握了很多核心证据。

当日发改委有关人士还否认了中国电信和中国联通达成“和解”的说法。对于是否可能“中止调查”，上述人士表示，按照《反垄断法》的条文，执法机构确实可以中止或者终止调查，但是必须具备法律提出的条件。在目前的情况下，如果两个企业什么都没做，说发改委与企业可能达成和解完全是瞎编。

公开认错

电信先招

12月2日中国电信今日下午通过其官方网站发表声明，针对近期国家发展和改革委员会对中国电信互联网专线接入价格进行反垄断调查一事作出回应。声明称，中国电信集团公司将认真对有关问题进行整改，同时，将大幅提升光纤接入普及率和宽带接入速率，五年内公众用户上网单位带宽价格下降35%左右。声明称，中国电信集团公司高度重视并积极主动配合国家发展和改革委员会的调查工作，认真学习了《中华人民共和国反垄断法》等相关法律法规，并对有关价格行为进行了全面自查。通过自查，发现中国电信集团公司与其他骨干网运营商之间的互联互通质量未完全达到相关主管部门的要求，没有实现充分互联互通。同时，在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，价格管理不到位，价格差异较大。

此外，根据相关法律规定，中国电信集团公司向国家发展和改革委员会提交了整改方案和中止调查的申请。中国电信集团公司将认真对有关问题进行整改，尽快与中国联通、中国铁通等骨干网运营商进行扩容，降低与中国铁通的直联价格，进一步提升互联互通质量，实现充分互联互通。同时，将进一步规范互联网专线接入资费管理，按照市场规则公平交易，并梳理现有协议，适当降低资费标准。

中国电信在声明中表示，中国电信集团公司将继续坚持依法经营，不断提升经营管理和服务水平。“十二五”期间，中国电信集团公司将扎实推进“宽带中国?光网城市”工程，大幅提升光纤接入普及率和宽带接入速率，五年内公众用户上网单位带宽价格下降35%左右，并立即着手实施。

联通整改

中国联通声明全文如下：

自国家发展和改革委员会对中国联通ISP互联网专线接入业务启动调查工作以来，公司高度重视并积极主动配合，进一步深入学习了《反垄断法》等相关法律法规，对向互联网服务提供商提供专线接入业务的价格行为进行了全面自查。自查中发现公司在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，价格管理不到位、价格差异较大。此外，公司与其他骨干网运营商之间的互联网互联互通质量也需进一步改善。根据相关法律规定，中国联通向国家发展和改革委员会提交了整改方案和中止调查的申请。中国联通将认真对有关问题进行整改，不断完善互联网专线资费管理制度，积极配合其他骨干网运营商进一步提升互联网互联互通质量。

“十二五”期间，中国联通将持续加大宽带网络建设投入，深入推进宽带网络“升级提速”工程，大幅提升光纤接入普及率和宽带接入速率。同时，公司将进一步下调公众用户上网单位带宽资费水平，并尽快组织实施，为广大消费者提供优质服务。

中国联合网络通信集团有限公司

二O一一年十二月二日

申请终止

12月2日晚，中国联通和中国电信分别发表声明，称已向国家发改委提交了整改方案和中止“反垄断”调查的申请。随后国家发改委价格监督检查与反垄断局向媒体证实，已经收到了中国电信和中国联通两公司终止调查的申请，正在根据反垄断法的相关规定，进行审查。所谓“终止调查”，是根据《反垄断法》第四十五条规定，对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定终止调查。终止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。反垄断执法机构决定终止调查的，应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。目前，两巨头承诺主动自查消除后果，并申请中止调查。但愿这是开始，并非结束。任何人任何企业都要在自身生存的同时，兼顾对他人的公平，没有例外。这是企业的义务，更是政府的责任。如果能够有始有终，对于中国的用户和企业，这就是一个里程碑。

针对电信、联通的“让步举措”，消费者目前普遍持欢迎态度。但也有消费者认为，“两大运营商的承诺只是阶段性的让大家兴奋的成果，真正的服务至上、降价提速还需从认识上做到为百姓服务，而非来自外界压力，期待我们的网速越来越快越来越实惠。”

在专家看来，我国电信宽带市场要真正发展，让更多消费者获益，还需要出台国家战略，把宽带发展切实作为一个国家长期发展的战略，有规划、有步骤、有政策、有投入，形成国家和运营商共同投入的机制。

一位证券分析师向记者表示，随着中国电信、中国联通承诺降低宽带接入价格，今后从事宽带业务将变得有利可图，这或将刺激其他竞争主体谋求进入这一市场。而从国家角度来讲，要推进三网融合和国家宽带战略，也希望引入更多的市场竞争者，这种趋势将不会改变。

中科院研究员侯自强同样指出，发展宽带事业，需要增加互联网骨干网运营商的数量，同时要制定市场游戏规则和长久降价机制，引入新的市场竞争者，从而促使国内带宽能够早日实现质优价廉。

延伸之问

1、中止调查是否意味着不了了之？

有网友提出疑问，如今电信和联通提出中止调查申请，这是否意味着反垄断调查将不了了之？对此，长期研究《反垄断法》的北京市铭基律师事务所主任律师赵辉表示，按照《反垄断法》中规定的程序，被调查者可以提出申请中止调查，并对于垄断行为予以整改。目前两家企业的申明说明，通过执法机构的反垄断调查，企业已认识到了自己的垄断行为，并且予以整改。这是反垄断调查取得非常重大的进展，也是一个良性的互动。

对于此后发改委还会不会对两家企业进行数亿元的罚款，发改委当日并未予以回应。对此，赵辉表示，反垄断的目的并不是要处罚哪家企业，其立法目的是为了保护公平市场竞争，消除垄断行为，保护消费者的权益。只要两家企业进行整改，在规定的时间内消除了垄断行为，就可以认为是取得了重大进展。

2、中止调查后是否可以重启？

由于两家企业并未就消除垄断行为给出明确的时间表。电信仅表示，将“尽快与中国联通、中国铁通等骨干网运营商进行扩容，降低与中国铁通的直联价格”。而中国联通的公告则更为模糊，只称，“将进一步提升互联网互联互通质量”，对于整改具体措施以及具体达到什么效果也未明确表述。有网友表示，这种整改方案缺乏具体细节，恐最后无法实现。

对此，赵辉表示，“显然两家企业还是给自己留了充足的空间，在时间以及具体整改措施的表述上也都是比较模糊的。不过发改委作为执法机构可以根据情况给两家企业设定一个整改的期限，并要求两家企业在这个期限内完成整改。”他介绍，按照《反垄断法》，若两家企业在规定的时间内完成整改，就可以中止调查，但执法机构必须对经营者履行承诺的情况进行监督。若企业没有完成整改承诺或发生变化，发改委还可以重新启动调查。

3、宽带资费下调多少合理？

电信在声明中承诺五年内公众用户上网单位带宽价格下降35%左右，并立即着手实施。而联通对于究竟下调多少资费则完全没有提及。对于此宽带价格水平究竟下调多少合理，不少网友表示应该给出一个公开透明的解决方案。对于电信下调宽带资费35%的承诺，电信专家普遍认为，若竞争充分，价格下降应远不止于此。社科院信息化研究中心理事高红冰认为，宽带成本的下降不是线性的，而是呈现指数型的下降，电信承诺的资费降价水平太保守了。北邮教授阚凯力则指出，此价格无非是电信和发改委在讨价还价的方案，若打破垄断引入市场竞争者，降价的幅度要比此价格水平要大得多。

4、垄断背后有体制原因

对于两电信巨头的表态，电信业专家项立刚表示，两家公司认错并承诺整改，就是向发改委表态，希望能“握手言和”，未来发改委与这两家公司和解的可能性比较大。电信和联通在宽带接入市场垄断，就算罚款也无法达到平衡市场的效果。宽带接入市场背后有更深层次机制层面和体制层面的问题。虽然，很多电信和广电行业专家和学者呼吁，通过发展更多的宽带骨干网运营商打破电信和联通的垄断，但是，发改委没有此权限，只有工信部才能发放全国固网运营牌照。北京邮电大学教授阚凯力认为，解决垄断唯一行之有效的方法，就是增加宽带骨干网运营商数量。这从电信业改革中引入联通和电信经营手机业务，打破移动的一家独大就可以看出竞争的效力。中国社科院信息化研究中心理事高红冰认为，反垄断调查的主旨是推动竞争，若整改措施对竞争有益，或能被批准。