上海市人民政府关于本市加快城乡一体化发展的若干意见

沪府发〔2011〕77号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：

加快城乡一体化发展，是深入贯彻落实科学发展观，落实中共中央关于农村改革发展的指示，增强综合实力和保障改善民生的迫切要求和内在动力。改革开放30多年来，本市城乡统筹工作取得了长足进步，城乡综合实力大为增强，城乡基础设施和基本公共服务进一步完善，城乡居民得到更多实惠。但本市城乡经济社会发展不平衡状况依然存在，城乡社会事业和公共服务水平差距依然较大。新形势下，随着转型发展的深入推进，必须进一步解放思想，加大改革创新力度，优化配置全市各类资源，努力在统筹城乡发展、率先形成城乡经济社会发展一体化新格局方面取得重大突破。经市委同意，现就本市加快城乡一体化发展提出以下若干意见：

一、明确指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。统筹兼顾，突出重点，坚持新型城市化与新农村建设双轮驱动，突破城乡资源要素自由流动的制度性障碍，推进建立城乡一体的资源配置和优势互补的发展机制。深化改革，创新机制，分类指导，提高郊区发展的自主性和积极性，逐步实现以城带乡、城乡融合、成果共享。

（二）基本原则

1.解放思想，改革突破。坚持“改革为本，大力创新”，加快体制机制改革创新，突破城乡二元的制度障碍，完善有利于促进城乡一体化发展的土地制度等基本制度。

2.以人为本，民生优先。坚持“百姓自愿，民生优先”，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，不断提高人民群众的生活和生产水平，促进农民增收致富。

3.多予少取，重在放活。坚持“支持农村，反哺农业”，进一步加大公共资源和财政投入支持郊区农村发展的力度。不断完善市和区县管理体制，实现事权、财权和审批权相统一，增强郊区农村发展活力。

4.先行先试，尽力而为。坚持“分类指导，聚焦重点”，鼓励有条件、有能力的地区加快发展，率先实现城乡一体化发展。继续推进城市支持农村、城乡协调发展。

（三）主要目标

1.近期目标

以深化城乡体制机制改革创新为突破口，着力实施“富民增收、保障接轨、产业联动、资源统筹、体制改革”五大工程。到2015年，基本形成城乡一体的规划建设体系，实现城区现代繁荣、乡村生态优美；基本形成城乡一体的公共资源统筹共享机制，实现城乡基本公共服务均等化；基本形成城乡居民收入增长与国民经济发展水平同步增长机制，实现城乡居民收入差距不断缩小；基本形成城乡一体化的协调互动发展新格局，实现城乡统筹继续走在全国前列。

2.中远期目标

到2020年，基本实现城乡公共资源均衡配置、生产要素自由流动，基本形成产业联动、优势互补的城乡发展格局，建立并完善均等均衡、公平公正的城乡公共服务和社会保障体系，确保城乡人民共创共享改革发展成果，与上海“四个中心”和社会主义国际化大都市相适应，使上海城乡一体化水平保持全国前列并接近发达国家水平。

二、统筹城乡规划，加快市域空间一体化建设和发展

（一）加快完善城乡空间布局规划

贯彻落实《城乡规划法》，进一步完善城乡规划体系，引导城乡各区域协调发展。强化对市域空间的整体规划，优化完善新城规划体系，编制完善城镇及村庄规划，加快完善城乡建设敏感区的规划。加强规划整合，推进工业区块与周边城镇的协调发展，进一步加强区与区交界地区的规划衔接。（牵头部门：市规划国土资源局）

（二）着力推进新城建设和发展

坚持分类推进，鼓励新城优势互补、功能互动，着力打造西部新城群、积极培育沿海沿江新城。统筹工业园区、产业基地、大型居住社区与新城建设，强化产城融合。推进落实市政府《关于本市加快新城发展的若干意见》（沪府发〔2011〕19号），促进重大产业项目、重大基础设施、优质社会事业资源向新城倾斜，加快新城基础设施建设和社会事业发展。推进新城旧区棚户简屋改造。完善新城开发建设机制和运行管理机制，结合新一轮行政审批改革，探索决策、审批、执行相分离，积极推动项目审批、项目建设、交通管理、市容绿化等审批权限向新城所在区县下放，调动区县主动性。创新投融资模式，引导社会资本参与新城建设。（牵头部门：市发展改革委、市规划国土资源局、市建设交通委、市绿化市容局）

（三）稳步推进村镇建设和发展

立足保障基本，加快公共服务设施和公益事业建设，鼓励小城镇各具特色地发展。推进全国小城镇发展改革试点镇的建设和发展。继续推进国家历史文化名镇（村）保留保护改造。继续推进老城镇和规划保留村庄的综合改造，加快推进农村居民集中居住，积极引导高压走廊等规划控制区内农村居民置换居住。稳妥推进郊区城镇旧住房综合改造和市郊农场危旧房改造，加大农村危旧房改造力度，扩大农村危旧房改造受益面。（牵头部门：市建设交通委、市发展改革委、市农委、市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局）

（四）加强郊区城市化地区和城郊结合部的社会建设和管理

在全市范围内，统筹社会管理资源，健全社会保障机制，完善社会管理体制，增强社会管理力量。加强和创新大型居住社区社会管理，将资源配置、管理力量和财政投入向大型居住社区倾斜。加快推进“城中村”改造。加强综合整治，加大对违章建筑的拆除力度。强化对来沪人员的管理和服务。（牵头部门：市编办、市建设交通委、市发展改革委、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局、市公安局）

三、深化农村土地制度改革，加快形成城乡土地同地、同权的共享机制

（一）加快农村土地（房屋）确权

全面推进农村土地延包后续完善工作，确保土地承包经营权证书到户，并开展土地承包权登记试点工作。加快集体土地所有权证、农用地使用权证和宅基地使用权证的确权登记，力争用两年时间，把农村集体土地所有权确认到每个具有该所有权的农民集体经济组织。加快制定农村宅基地及利用宅基地建造的村民住房房地产登记办法，推进农村房地产登记工作。（牵头部门：市规划国土资源局、市农委、市住房保障房屋管理局）

（二）加快推进农村土地流转

探索农村土地制度改革，增加集体经济组织和农民的财产性收入。完善农村土地承包经营权流转管理服务平台功能，进一步发挥引导规范流转的作用，促进农业适度规模经营发展。探索和完善农村宅基地退出机制。尽快建立耕地占补平衡指标调剂平台。完善农村集体建设用地有偿使用和流转。完善农村土地流转收益的分配机制。推进城乡建设用地增减挂钩和农村土地整理，稳妥推进农民宅基地置换工作，促进小城镇建设。（牵头部门：市规划国土资源局、市农委、市发展改革委、市建设交通委）

四、推进产业融合，加快形成城乡产业经济协调发展态势

（一）支持郊区加快发展现代服务业

加快郊区现代服务业发展，拓展服务经济发展规模，增强郊区经济实力，提升郊区居民生活便利度。依托郊区制造业产业区块，集聚发展为制造业紧密配套的供应链管理、研发设计、检验检测、节能环保等各类专业型生产性服务业。结合郊区新城建设，积极发展教育培训、医疗保健、社区服务等生活性服务业，进一步推进郊区商业设施合理布局。围绕迪士尼、崇明生态岛等标志性旅游资源的开发，统筹规划、整合资源，加快发展特色服务业。结合郊区城镇化建设和长三角地区联动发展的要求，发展总部经济、文化及创意、软件和信息服务、电子商务等新兴服务业。结合上海国家高技术服务产业基地建设，不断提升高技术服务业在郊区服务业中所占比重。（牵头部门：市发展改革委、市经济信息化委、市商务委）

（二）提升郊区先进制造业发展能级

积极支持郊区培育和发展战略性新兴产业，大力推进高新技术产业化，优化提升先进制造业，培育和壮大一批行业龙头企业，提升郊区产业发展水平。以各类产业基地、开发区为载体，推动工业向规划确定的工业区块集中，促进郊区工业用地节约集约利用。分类推进规划工业区块外现状工业用地的调整和转型。优化完善郊区产业布局，提升开发区管理服务水平，增强园区综合竞争力和可持续发展能力。加快调整郊区产业结构和生产方式，鼓励推行节能低碳、绿色环保的生产方式，调整淘汰高耗能、高污染、高危险、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺。（牵头部门：市经济信息化委、市科委）

（三）发展都市高效生态农业

围绕加快转变农业发展方式，启动“十二五”现代农业发展规划和项目，推进都市高效生态农业发展。建立完善主要地产农产品最低保有量制度，确保粮食、蔬菜等地产鲜活农产品有效供应和质量安全。全面建设水稻、绿叶蔬菜、西甜瓜、河蟹等农副产品现代产业技术体系，加强先进实用技术的集成推广。大力发展现代种业，加快选育高商品性、高附加值蔬菜、花卉、瓜果、食用菌等新品种，促进种子产业的规模化、集约化发展。加强农产品安全监管，严格执行产地准出和市场准入制度，逐步建成农产品全程质量追溯体系。提高农业设施化程度，加强浦东国家农业示范区和市级现代农业园区建设，不断增强农业综合生产能力。发展低碳和循环农业，有效防治农业面源污染，加强农用地土壤环境保护。扶持农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业，完善农业社会化服务体系。加强农业与二、三产业的融合发展，支持“农超对接”，继续推进农产品交易大市场建设，提高服务全国的能力。（牵头部门：市农委、市商务委、市科委）

五、统筹城乡基础设施和生态环境建设，改善郊区农村居民生产生活环境

（一）加快郊区市政公用基础设施建设

结合郊区大型居住社区和新城、试点小城镇、宅基地置换新建农民集中居住区建设，进一步加快郊区公用配套设施建设。完善市重大工程建设市对郊区的补贴政策，加大对大型居住社区所在区县扶持力度。完善铁路支线网布局，依托城际高铁、轨道交通站点，优化郊区区域性公交枢纽的布局和建设。继续推进区与区对接道路建设。继续扶持规划保留的经济薄弱地区村内路桥建设改造，建立健全管理养护机制及公交运营服务机制。优化天然气管网布局，扩大郊区燃气管道覆盖面。逐步归并郊区中小水源地，加快郊区集约化供水设施建设与改造，推进城乡供水服务均衡化。（牵头部门：市建设交通委、市发展改革委、市农委、市水务局、市交通港口局）

（二）推进城乡信息基础设施建设和为农综合信息服务

加强信息基础设施规划和建设，深入推进基础通信管线、通信机房、无线通信基站等信息基础设施的集约共建和资源共享。建设光纤宽带网络，推进农村地区光纤接入改造；优化拓展第三代移动通信（3G）网络，推进中心城区、郊区城镇化地区及主干道路每秒3兆以上无线宽带接入。加快郊区有线电视网络整合、改造及数字电视整体转换，推进郊区下一代广播电视网络（NGB）建设，推进广播电视网、电信网、互联网“三网融合”。深化为农综合服务千村通工程，完善农业信息网、农科服务热线等为农综合信息服务平台功能，普及农村综合信息服务站，健全农村信息服务体系。深入推进农业生产经营中的信息技术应用，支持测土配方等农业基础数据库建设和应用；推进农产品全程可追溯系统建设，保障食用农产品质量安全；鼓励农产品交易中的电子商务应用，促进农业增产、农民增收。（牵头部门：市经济信息化委、市农委）

（三）进一步提升郊区生态环境质量

加快郊区污水处理厂和污水管网建设，因地制宜开展农村生活污水处理。进一步推进郊区河道和村沟宅河整治，继续推进本市太湖流域水环境综合治理。支持郊区生活垃圾处理设施建设，将农村生活垃圾全面纳入市、区县两级无害化处置系统。加大种植业和养殖业污染防治力度，禁止秸秆焚烧，不断提高秸秆等农业废弃物的资源化综合利用率。建立健全郊区生态公益林管护机制，合理开放和利用生态林地资源。逐步提高耕地质量，加强滩涂湿地保护，合理开发利用滩涂资源。（牵头部门：市环保局、市水务局、市绿化市容局、市农委、市建设交通委）

六、统筹城乡社会事业发展，促进基本公共服务均等化

（一）优化配置城乡教育资源

加快郊区学校建设，优化教育资源布局结构，使教育资源的分布基本满足常住人口适龄子女教育需要。探索设立“上海市教育公共平台建设专项资金”，加大市级财政对区县教育的转移支付力度，重点支持远郊区县和人口导入区县发展义务教育。通过设立分校、委托管理、管办评分离、对口办学、组建合作体等多种形式，推进优质教育资源辐射郊区农村。通过项目引领方式，推进课程与教学改革，提升郊区农村学校教育质量。（牵头部门：市教委、市财政局）

（二）促进城乡医疗卫生事业均衡发展

深化医疗卫生体制改革，加强郊区三级医疗机构的内涵建设，加大对中高级医护人员的引进和培养力度，继续推进郊区基层医疗机构的补点和改造，全面提升基本医疗服务和公共卫生服务水平，为城乡间人口迁移提供就医便利。加快本土化订单定向免费培养乡村社区医生，提高农村医疗卫生服务水平。（牵头部门：市卫生局）

（三）加强城乡公共文化服务体系建设

完善城乡基层公共文化设施网络建设，加快郊区社区文化活动中心建设。创新基础公共文化组织运行体制机制，丰富城乡公共文化内容，提高公共文化服务品质，满足城乡居民精神文化需求。（牵头部门：市委宣传部、市文广影视局）

七、加快制度衔接，推进城乡就业和社会保障一体化

（一）健全城乡一体化的就业促进机制

继续实施新增非农就业岗位计划，完善就业技能和职业素质培训，进一步加强有针对性的职业技能培训和公共就业服务，增强农民就业能力。继续实施鼓励农村富余劳动力非农就业的专项政策措施，加大农村富余劳动力跨区就业补贴和低收入农户非农就业补贴相关政策扶持的力度，鼓励农村富余劳动力非农就业。整合社会各种创业扶持资源，在融资、经营场地、创业教育和培训、初创期培育等方面进一步落实有关政策，扶持包括农民专业合作社等形式在内的各类创业组织发展。（牵头部门：市人力资源社会保障局、市农委）

（二）加快完善城乡统筹的社会保障体系

构建基本构架统一衔接的城乡社会保险制度体系。调整、完善、整合现行各类社会保险制度，加快建立起面向本市常住人口的制度融合、梯次合理、水平适宜、城乡统筹的社会保障体系。稳步推进新型农村社会养老保险制度，逐步实行按照劳动者就业状态参保，鼓励农民通过参加更高层次的社会保险来提高保险待遇水平。实现本市郊区新型农村社会养老保险制度全覆盖，逐步形成以城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险为核心的基本养老保障制度体系。逐步完善以城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗为核心的基本医疗保障制度体系。提高新农合医保水平，不断缩小与城镇医保的差距。进一步完善各类保险制度的衔接通道，确保参保人员保险关系的顺畅接续。（牵头部门：市人力资源社会保障局、市卫生局）

八、完善协调保障机制，切实推进城乡一体化发展

（一）加强沟通协调和统筹推进

市有关部门和区县政府要按照分工，切实履行职责，做到上下联动、条块协作，统筹推进。要制定推进实施城乡一体化发展三年行动计划。鼓励有条件的区县先行试点，探索建立城乡一体化发展的示范区，在农民持续增收、农村集体经济产权制度改革等方面走在全国前列。（牵头部门：市发展改革委、市委农办、市农委、相关区县政府）

（二）进一步深化完善财税体制改革

完善市与区县的税收征管体制和财政分配关系，增强财政政策导向功能，促进市与区县联动发展。完善财政转移支付制度，加大转移支付力度，优化转移支付结构，重点向郊区和财力困难区县倾斜，促进城乡基本公共服务均衡保障。（牵头部门：市财政局）

（三）探索建立考核机制

探索建立本市城乡一体化发展评价指标体系，综合考评工作推进情况和实施效果，并将考评结果作为市各职能部门和区县政府年度工作考核的重要参考。（牵头部门：国家统计局上海调查总队、市委组织部）

（四）进一步完善城乡结对帮扶工作机制

加快推进中心城区与远郊区县结对共建，推进精细化管理方式覆盖郊区农村。进一步推进全市机关、企事业单位以及中央在沪单位与乡镇、村的结对帮扶工作。（牵头部门：市委组织部、市委农办）

上海市人民政府

二○一一年十一月十日