先看利益获得者与成本分摊者。享受城镇养老保险的城镇居民属于人数较少的少数利益集团，享受农村养老保险的农村居民属于人数较多的大多数人（非利益集团）。那么，基于利益集团理论，代表城镇居民的利益集团将是主要的利益获得者，而代表农村居民的大多数人将是主要的成本分摊者。这时候，政府组织就会形成所谓的客户政治（client politics），这意味着政府将稳定地捕获。结果就是我们所看到的政府不愿意为新农保进行投入。

利益获得者/成本分摊者　利益　成本

少数利益集团　AC　BC

大多数人　BD　AD

图表1 政治学和管理学结合的公共组织行为视角1

代号　组织类型（政治环境）　通常受到的影响

A　client politics　被捕获、稳定

B　entrepreneurial politics　被捕获、不稳定

C　interest-group politics　自主

D　majoritarian politics　自主

图表2 政治学和管理学结合的公共组织行为视角2

根据以上的分析，我们可以有根据地提出相应的政策建议。首先是降低政治组织的成本，例如实行社会保障服务体系的54321工程 接着是重新分配政治参与，例如实行政府监管账户和市场运作账户相结合 然后是改变地方面临的约束，例如中央加大支持 最后是增加大多数人的收益，例如建立城乡一体化的养老保障制度和加快立法。