1938年6月9日，当日本军队进逼中原的时候，蒋介石为了掩护其军队撤退，以“遏止日军西犯”为由，密令其新五军炸开了河南省郑州以北花园口黄河大堤，企图以水代兵，利用黄河之水阻止侵占徐州的日军西犯，结果不但未能阻止日军的进攻，反而使黄河水冲出故道，向东南夺淮入海。黄河泛滥，使豫、皖、苏三省44个县、市，1250万人口受灾，淹死89万人，造成了震惊中外的大浩劫。1945年日本投降后，蒋介石在美国支持下，又决定筹堵花园口大堤决堤口门，让黄河水回归故道。这一决定表面上是为了解除豫、皖、苏黄泛区人民的灾难，而实质是妄图再次“以水代兵”，水淹解放区，把地处黄河下游地区的冀鲁豫解放区一分为二，并企图以此割断华北解放区与中原、华东解放区的联系，实现其对解放区各个消灭的目的。此即为被蒋介石宣称“可抵四十万大军”的黄河战略。

从1938年至1947年，黄河改道南行9年。黄河故道自花园口到利津，原有大堤1200公里，断流后长年废修，加上受战争和自然的破坏，堤防已残破不堪。黄河故道大部分处在我冀鲁豫边区，河床滩区被垦作农田，新建200余个村庄，数十万农民生活在这里。如果不在堤坝修复和河床居民妥善安置的情况下，就把河水导人故道，黄河故道两岸广大群众和滩区居民，也将变成第二个黄泛区。面对蒋介石集团的恶劣行径，中共中央以豫皖苏黄泛区人民的利益为重，同意黄河回归故道，但决不同意国民党政府在下游未复堤整堤，即先堵口放水的行动，提出黄河故道两岸冀、鲁、豫的人民同样应该照顾。因此，主张先复堤、浚河、迁移河床居民，然后堵口，不使下游发生水灾。对于蒋介石水淹解放区的阴谋，则坚决反对和揭露。这样，国、共两党围绕黄河归故问题，进行了一系列的谈判，展开了一场尖锐的斗争。

一、谈判的简要过程及协议的签定

蒋介石集团迫于正义舆论的压力，答应就黄河归故的时间、程序及有关事项与中共谈判。首次谈判于1946年4月7日在开封举行。解放区共产党代表晁哲甫、贾心斋、赵明甫，国民党代表赵守钰、王恢先、李赋都、陈汝珍、左起彭、瞿文琳、孔令榕、许瑞鳌、阎振兴，联合国善后救济总署（以下简称联总）代表费吴生、塔德、张季春、范铭德。经过会谈，初步达成了《开封协议》，主要内容有1、堵口复堤程序。堵口复堤同时并进，但花园口合龙日期须俟会勘下游河道堤防淤垫破坏情形及估修复堤工程大小而定。2、施工机构。直接主办堵口复堤工程之施工机构应本统一合作原则，由双方参加人员管理。具体办法为（1）仍维持原有堵口复堤工程局系统；（2）中共区域工段得由中共方面推荐人员参加办理。3、河床村迁移救济问题。河床内居民之迁移救济，原则上自属必要，应一面由国民党黄河水利委员会（以下简称黄委会）拟具整个河床内居民迁移费预算专案呈请中央（指国民党政府）核拨，一面由马署长（指国民党政府行政院善后救济总署河南分署团长马杰）及联总河南区主任范海宁先生分向行总（指国民党政府行政院善后救济总署）、联总申请救济。其在中共管辖区内河段并由中共代表转知当地政府筹拟救济。所有具体办法，仍俟实地履勘后视必需情形再行商定之。同时，对中共协助工程进行办法，以及招工、购料、运输、工粮发放等问题，也作了初步协商和规定。《开封协议》签字后，国民党黄委会委员长赵守钰、联总顾问塔德等多人于4月8日出发赴黄河下游查勘，中共代表赵明甫、成润等人陪同。

4月15日，一行返回中共冀鲁豫区党委驻地菏泽，再次就黄河问题进行商讨。参加人员有黄委会赵守钰、陶述曾、左起彭、孔令榕、许瑞鳌，冀鲁豫行署段君毅、贾心斋、罗士高、赵明甫、华夫、成润，渤海区代表刘季青。经过商谈，又达成了《菏泽协议》。其主要内容包括1、复堤浚河堵口问题。甲、复堤、浚河、裁弯取直、整理险工等工程完浚后再行合垅放水。乙、豫、冀两省仍修旧大堤，鲁省北岸寿张以上，南岸十里堡以上先修临黄民堤，次再整修两岸旧大堤。十里堡下仍修旧大堤，惟有需要局部裁弯取直部分，俟测量后决定之。2、河床内村庄救济问题。甲、新建村由黄委会呈请行政院每人发给10万元（法币）迁移费。乙、救济问题由黄委会代请联总、行总救济。丙、解放区政府负责募集组织互助，并设法安置及组织转业。3、施工机构问题。甲、冀、鲁二省修防处设正副主任，正主任由黄委会派，副主任由解放区派，仍由双方电呈请示后再确定，所有测量施工工作一面先行推进。豫省复堤工程处组织时，仍以冀鲁两省组织原则办理。乙、各级参加之解放区政府方面工作人员，仍本开封会议商定原则办理。4、交通问题。为施工方便，急需恢复之交通，应根据施工情形逐步修复，但不得用于军事，并由当地政府维持秩序。5、币制问题。由黄委会派会计审计人员与解放区政府会商后决定。《菏泽协议》刚刚签定，4月17日国民党中央通讯社却发出了“黄河堵口复堤决定两月内同时完成”的消息。4月20日，国民党《中央日报》又发表消息，内称“倘黄河汛前不能全部完成堵口工程，政府方面实不能负其全责。”不久，黄委会技术人员提出的堵口合龙时间推迟至汛后的方案，也为行政院长宋子文否定了。与此同时，国民党的高级将领也分别到花园口“视察”、“参观”，为加速堵口工程打气。面对如此情况，5月5日，新华社发表了晋冀鲁豫边区政府负责人的谈话，指出国民党两个月内堵口“显系包含军事企图，有意指挥黄委会放水，水淹冀鲁两省沿河人民”，“要求国民党当局立即停止花园口堵口工程，坚决反对两个月完成堵口计划。”最后声明“如当局不顾民命，则老百姓势必起而自卫，因此引起之严重后果，应由国民党当局负完全责任。”5月10日，中共中央发言人发表谈话“坚决反对国民党此种蓄意淹我解放区的恶毒计划，要求国内外人士主持正义，制止花园口堵口工程，彻底实行《菏泽协议》。”

鉴于《菏泽协议》有被国民党政府彻底背弃的危险，中共代表赵明甫、王笑一、成润于5月8日与塔德、张季春就贯彻《菏泽协议》问题进一步交换了意见。5月15日，赵明甫、王笑一同联总河南区主任范海宁前往南京。赵、王到后首先听取了中共中央代表周恩来的指示，并在周的陪同下同国民党水利委员会主任薛笃弼进行了商谈。5月18日上午，中共、联总、行总、水利委员会、黄委会、堵复局的代表赵明甫、王笑一、陶述曾、杨乃俊、须恺、阎振兴、郭暄、李家琛、朱光彩、张季春等作了具体研究，达成了《南京协议》。内容如下1、关于复堤工程。（1）下游急要复堤工程包括险工及局部整理河漕尽先完成，同时规划全部工程衔接推进。（2）急要工程所需配合之器材及工粮请行总、联总尽先尽速供给。（3）急要工程所需工款由水利委员会充分筹拨。（4）此项复堤工作争取于6月5日以前开工。（5）复堤工作关于技术方面由黄委会统一筹划，施工事项在中共区域以内地段由中共办理。2、关于下游河道以内居民迁移救济问题，黄委会己呈请有案，请中央从速核定办理，俾能配合堵口复堤工程之需要。3、堵口工程继续进行，以不使下游发生水害为原则。中共代表提出保留意见大汛前打桩抛石以不超出河底两米为限，但须（1）不受任何军事政治影响；（2）汴新铁路、公路暂不拆除；（3）由中共派工程师住花园口密切联系。5月18日，中共中央代表周恩来还与联总中国分署代理署长福兰克芮、联总工程顾问塔德达成6条口头协议1、下游修堤浚河，应克服一切困难，从速施工。2、关于工程所需要之一切器材、工粮，由联总、行总负责供给，不受任何军事政治影响。3、行总办理器材、物资之供应事项，在菏泽设立办事处，由中共参加。4、关于下游河道内居民迁徙之救济，由三方组织委员会负责处理，该委员会由政府派二人、中共派二人、联总派一人、行总派一人组织之。5、在6月15日以前花园口以下故道不挖引河，汴新铁路及公路不得拆除。至6月15日视下游工程进行情形，经双方协议后始得改变之。6、打桩继续进行，至于抛石与否，须待6月15日前视下游工程进行情形，然后经双方协定决定。如决定抛石，亦以不超过河底两米为限。以上两条所说下游工程进行情形，以不使下游发生水害为原则。

由于国民党政府只热衷于堵口，而对协议规定的复堤工款及河床居民迁移费等，迟迟不予拨付，为此周恩来又亲自出面与各有关代表于7月18日至22日在上海再次举行了会谈，最终达成了《上海协议》。除以上4次大的谈判外，还举行了3次小的会谈，即1946年l2月9日举行的张秋会谈；1947年1月3日举行的邯郸会谈；1947年6月4日举行的东明会谈。

二、国民党撕毁协议提前堵口放水

自1946年1月14日，国民党代表来解放区，至1947年5月17日国民党驱逐中共驻黄委会代表，共1年又5个月的时间，虽经过多次会谈和签署协议，但事实证明国民党当局都是毫无诚意的。黄河归故是一个非常复杂的事情，要修筑堤防，整修坝埽，迁移河床居民等，都需要时间，其中任何一项都不是短短几个月可以完成的。但国民党于1946年汛前完成花园口堵口的计划却是早已定了的。1946年3月1日，不通知解放区即私自开工堵口；4月28日，国民党国防部副参谋总长白崇禧亲赴工地督促施工；《南京协议》签定刚刚3天，花园口即开始抛石，并积极准备开挖引河，拆除汴新铁路、公路，进行合龙放水。6月29日，由于黄河水突然上涨，堵口工程桥桩被破坏，合龙工程才不得不推迟到汛后进行。蒋介石为了发动对解放区的进攻，拟用黄河为防线，阻挡刘、邓大军于黄河以北，因此堵复花园口更加迫不及待。蒋介石不顾历次协议的约束，接连下达了“宁停军运，不停河运”、“限期完成，不成则杀”的严令。国民党军政要员薛笃弼、陈诚、顾祝同等，纷纷前往花园口工地督导。最后悍然于1947年3月15日堵住了花园口口门，使黄河水流入了解放区故道。据当时不完全统计，仅冀鲁豫解放区沿河10个县的滩区，被淹村庄即达237个，淹没耕地27万余亩，广大人民群众陷入无家可归的悲惨境地。

从1946年初到1947年夏，我党同国民党当局进行的这场黄河归故斗争，推迟了堵口，赢得了下游故道的复堤时间，保卫了黄河两岸人民的生命财产，从而粉碎了蒋介石集团企图水淹解放区的阴谋。