国家防汛抗旱总指挥部：新中国成立后的1950年6月7日，国家防汛抗旱总指挥部经中央人民政府政务院批准，正式成立中央防汛总指挥部。首届总指挥部主任由政务院副总理董必武担任，本届国家防汛抗旱总指挥部由国务院副总理回良玉担任总指挥，水利部部长陈雷、国务院副秘书长张勇任副总指挥，水利部副部长鄂竟平任秘书长。

基本介绍

历史沿革

组成人员

组织机构

成员单位

办公简介

组织体系

黄河防凌

部署抗旱

科学调度

基本介绍

国家防汛抗旱总指挥部在水利部单设办事机构（国家防汛抗旱总指挥部办公室），

负责国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，简称国家防总办公室。按照《中华人民共和国防洪法》和国务院“三定方案”的规定，国家防汛抗旱总指挥部在国务院领导下，负责领导组织全国的防汛抗旱工作。根据《水利部机关各司局职能配置、内设处室和人员编制规定》，国家防汛抗旱总指挥部办公室内设9个处，综合处、防汛一处、防汛二处、防汛三处、防汛四处、抗旱一处、抗旱二处、减灾处、技术信息处。

历史沿革

新中国成立后的1950年6月7日，经中央人民政府政务院批准，正式成立中央防汛总指挥部。首届总指挥部主任由政务院副总理董必武担任，水利部部长傅作义、军事委员会部长李涛任副主任。1967年“文革”前，邓子恢、谭震林等老一辈无产阶级革命家先后担任中央防汛总指挥部主要领导。1971年，国务院、中央军委决定撤销中央防汛总指挥部，成立中央防汛抗旱总指挥部。1985年，重新恢复中央防汛总指挥部，国务院副总理李鹏，水利部部长钱正英分别担任总指挥和副总指挥（国发[1985]84号）。1988年，

国务院和中央军委决定成立国家防汛总指挥部（国发[1988]34号），国务院副总理田纪云任总指挥，水利部部长杨振怀、国务院副秘书长李昌安、国家计委副主任叶青任副总指挥。1992年，国务院办公厅以国办发[1992]45号文，将国家防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部，组成单位不变。1993年，国务院办公厅以国办发[1993]32号通知，国务委员陈俊生担任总指挥，水利部部长钮茂生、国务院副秘书长刘济民等任副总指挥。1995年，国务院办公厅国发[1995]32号通知，由国务院副总理姜春云担任总指挥，钮茂生、刘济民任副总指挥。1999年，国务院办公厅以国办发[1999]30号通知由国务院副总理温家宝担任总指挥，水利部部长汪恕诚、国务院副秘书长马凯任副总指挥。2003年，国务院办公厅以国办发[2003]17号通知，国务院副总理回良玉担任总指挥，水利部部长汪恕诚、国务院副秘书长汪洋任副总指挥，水利部副部长鄂竟平任秘书长。2004年因分工调整，国务院副秘书长张勇接替汪洋任副总指挥。2007年，陈雷接替汪恕诚任水利部部长、国家防总副总指挥。

根据2008年国务院办公厅国办发[2008]21号通知，本届国家防汛抗旱总指挥部由国务院副总理回良玉担任总指挥，水利部部长陈雷、国务院副秘书长张勇任副总指挥，水利部副部长鄂竟平任秘书长。

组成人员

总指挥：

回良玉（中共中央政治局委员、国务院副总理）

副总指挥：

陈雷（水利部部长）

张勇（国务院副秘书长）

秘书长：

鄂竟平（水利部副部长）

副秘书长：

戚建国（总参作战部部长）

霍毅（武警部队副司令员）

成员：

孙志军（中宣部副部长）

杜鹰（国家发展和改革委员会副主任）

奚国华（工业和信息化部副部长）

刘金国（公安部副部长）

李立国（民政部副部长）

丁学东（财政部副部长）

贠小苏（国土资源部副部长）

仇保兴（住房和城乡建设部副部长）

徐祖远（交通运输部副部长）

胡亚东（铁道部副部长）

危朝安（农业部副部长）

房爱卿（商务部部长助理）

陈啸宏（卫生部副部长）

胡占凡（广电总局副局长）

王德学（国家安全生产监管管理总局副局长）

许小峰（中国气象局副局长）

国家防汛抗旱总指挥部办公室主任由鄂竟平兼任。

组织机构

常务副主任：张志彤

副 主 任：田以堂

程殿龙

邱瑞田

李坤刚（兼总工）

副 巡 视员：张 旭 周一敏

职 能 处室：综 合 处

防汛一处

防汛二处

防汛三处

防汛四处

抗旱一处

抗旱二处

减 灾 处

技术信息处

成员单位

水 利 部

公 安 部

民 政 部

财 政 部

国土资源部

交通运输部

铁 道 部

农 业 部

商 务 部

卫 生 部

广电总局

中国气象局

国家发展和改革委员会

工业和信息化部

住房和城乡建设部

国家安全生产监管管理总局

办公简介

根据国务院批准的《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家防汛抗旱总指挥部办公室作为国家防汛抗旱总指挥部的办事机构，设在水利部。根据《水利部机关各司局职能配置、内设处室和人员编制规定》，国家防汛抗旱总指挥部办公室内设8个处，各处主要职责如下：

（一）综合处

1、协助办领导对各处工作进行综合协调，负责防办行政及日常事务，对防汛抗旱重大问题进行调研。

2、组织拟订防汛抗旱法律法规、规章制度并监督实施。

3、归口管理水库防洪综合业务工作。

4、负责综合性重要会议的组织筹备工作，组织防汛抗旱宣传，负责《中国防汛抗旱》杂志管理工作。

5、组织指导全国防汛抗旱现代化建设和各级防办能力建设，负责防汛抗旱专项培训工作。

6、承担水利部反恐办的日常工作，承办水利部扶贫领导小组、安全生产领导小组交办的有关工作。

7、承办办领导交办的其他事项。

（二）防汛一处

1、归口管理全国防汛和山洪灾害防御的综合业务工作，组织拟订有关防汛工作的规程规范、技术标准等并监督实施，参与全国和流域的防洪规划工作。

2、组织、指导、协调、监督长江流域（片）的防汛工作，负责长江流域（片）河道、湖泊、堤防、闸坝、蓄滞洪区、水库、城市等与防汛有关的工程措施和非工程措施的防洪管理。

3、组织编制长江防御洪水方案和长江及其重要大型水库的洪水调度方案，并监督实施；组织指导和监督长江流域（片）及其水利、水电工程的防洪调度。

4、掌握长江流域（片）的汛情、工情和灾情，提出防汛决策部署和调度意见，指导、监督长江流域（片）抗洪抢险和救灾工作。

5、承办国务院三峡库区地质灾害防治工作领导小组、三峡水库管理联系会议和水利部血防领导小组的有关工作。

6、承办办领导交办的其他事项。

（三）防汛二处

1、组织、指导、协调、监督黄河、太湖流域（片）的防汛工作，负责黄河、太湖流域（片）河道、湖泊、堤防、闸坝、蓄滞洪区、水库、城市防洪等与防汛有关的工程措施和非工程措施的防洪管理。

2、组织指导蓄滞洪区、洪泛区的洪水影响评价工作；归口管理全国江河湖泊清障和防御台风综合业务工作；参与黄河、太湖流域（片）防洪规划工作。

3、组织编制黄河、太湖防御洪水方案和黄河、太湖及其重要大型水库的洪水调度方案，并监督实施。

4、组织指导和监督黄河、太湖流域（片）及其水利、水电工程的防洪调度。

5、掌握黄河、太湖流域（片）的汛情、工情和灾情，提出防汛决策部署和调度意见，指导、监督黄河、太湖流域（片）抗洪抢险和救灾工作。

6、承办办领导交办的其他事项。

（四）防汛三处

1、组织、指导、协调、监督淮河、松花江、辽河流域（片）的防汛工作，负责淮河、松花江、辽河流域（片）河道、湖泊、堤防、闸坝、蓄滞洪区、水库、城市防洪等与防汛有关的工程措施和非工程措施的防洪管理。

2、归口管理全国蓄滞洪区安全建设管理和运用补偿等综合业务工作；参与淮河、松花江、辽河流域（片）防洪规划工作。

3、组织编制淮河、松花江、辽河防御洪水方案和淮河、松花江、辽河及其重要大型水库的洪水调度方案，并监督实施。

4、组织指导和监督淮河、松花江、辽河流域（片）及其水利、水电工程的防洪调度。

5、掌握淮河、松花江、辽河流域（片）的汛情、工情和灾情，提出防汛决策部署和调度意见，指导、监督淮河、松花江、辽河流域（片）抗洪抢险和救灾工作。

6、承办办领导交办的其他事项。

（五）防汛四处

1、归口管理城市防洪综合业务工作。

2、组织、指导、协调、监督海河、珠江流域（片）的防汛工作，负责海河、珠江流域（片）河道、湖泊、堤防、闸坝、蓄滞洪区、水库、城市防洪等与防汛有关的工程措施和非工程措施的防洪管理。

3、组织编制海河、珠江防御洪水方案和海河、珠江及其重要大型水库的洪水调度方案，并监督实施。

4、组织指导和监督海河、珠江流域（片）及其水利、水电工程的防洪调度。

5、掌握海河、珠江流域（片）的汛情、工情和灾情，提出防汛决策部署和调度意见，指导、监督海河、珠江流域（片）抗洪抢险和救灾工作。

6、参与海河、珠江流域（片）防洪规划工作；承办水利部援藏工作领导小组的有关工作。

7、承办办领导交办的其他事项。

（六）抗旱一处

1、组织、指导、协调、监督全国农村、农业抗旱工作，组织指导全国重点干旱地区抗旱预案的制定与实施。

2、组织拟订有关抗旱工作的规程规范、技术标准等并监督实施，组织有关抗旱规划工作。

3、组织指导全国干旱影响评价工作，归口管理全国抗旱综合业务工作。

4、掌握、分析全国旱情、灾情，提出抗旱决策部署和调度意见，指导、监督、落实抗旱救灾措施。

5、负责全国抗旱服务组织的行业管理。

6、承办办领导交办的其他事项。

（七）抗旱二处

1、组织、指导、协调、监督全国城市和生态抗旱工作，组织指导全国重点干旱缺水城市抗旱预案的制定与实施。

2、组织编制全国大江大河大湖及重要大型水库的抗旱水量应急调度方案并监督实施。

3、组织指导国家跨流域、跨省区的应急调水。

4、组织指导和监督全国江河湖泊和水利、水电工程的抗旱应急调度。

5、掌握、分析全国重点城市、重点生态干旱监测区旱情、灾情，提出抗旱决策部署和调度意见，指导、监督、落实城市和生态抗旱措施。

6、承办办领导交办的其他事项。

（八）减灾处

1、掌握、汇总、核实、分析全国水旱灾情，与有关防总成员单位会商分析水旱灾情，提出灾情发布意见。

2、负责管理中央特大防汛抗旱经费和中央水利防洪建设资金的综合业务工作，组织编制汛前应急资金计划。

3、组织指导全国防汛物资的储备与管理，负责中央防汛物资的管理。

4、负责防汛机动抢险队和防汛专用车的行业管理，负责防汛抗旱新技术、新材料的推广工作。

5、承担水利部抗震办的日常工作，承办中国减灾委、国家地震局联席会议的有关工作。

6、承办办领导交办的其他事项。

组织体系

全国防汛抗旱组织体系简介，中国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西南西北深入欧亚大陆腹地，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂，大部分地区位于世界上著名的季风气候区，降水的时空变化很大，灾旱灾害频繁。据历史资料记载，公元前206年至1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次。历史上危害甚重的黄河，三年两决口、百年一改道，泛滥范围北到天津，南至淮河流域，总计25万平方公里。1933年黄河大水，南北两岸大堤决口50多处，死亡1.8万人。长江自汉代开始就有水灾记载，1931年长江、淮河洪水，共死亡40万人。1935年长江支流汉江和澧水特大洪水，死亡14.2万人。我国平均不到两年就发生一次较大洪灾，每年都因洪水灾害造成一定损失。洪水灾害是我国出现机率最高，影响范围和造成损失最大的自然灾害，而且随着人口增加，社会经济发展，洪灾范围和经济损失均呈上升趋势。

中国又是一个水资源贫乏的国家，旱灾是中国另一个主要的自然灾害。五十年代以来，全国年平均受旱面积3.1亿亩，成灾1.2亿亩，因旱灾年均减收粮食约100亿公斤。在干旱严重时期，农村山区人畜饮水十分困难，部分中小城市供水紧张，停水断水现象时有发生，一些企业因缺水停产。

每年的旱情都涉及20多个省、自治区、直辖市，且一年四季都有发生。2000年的大旱，全国农作物因旱累计受灾面积5.61亿亩，其中成灾4.03亿亩，绝收1.22亿亩，损失粮食594亿公斤，经济作物损失506亿元，成灾面积、绝收面积和因旱造成的粮食损失都是建国以来最大的。北方一些大中城市出现了建国以来最为严峻的缺水局面，全国有18个省区的620座城市缺水，其中地市级城市117座。干旱给工农业生产和人民群众生活造成了严重影响。旱情严重时期，全国一度有6400多万人不同程度缺粮，全国有2700多万人、2000多万头牲畜因旱发生饮水困难。

为防治水旱灾害，建国以来中国政府投入大量人力、物力，加强防洪工程建设，整修加固堤防25万公里，修建水库86000多座，开辟蓄滞洪区97处，疏浚整治河道，基本建成了七大江河的防洪工程体系，大大增强了中国抗御水旱灾害的能力。在非工程防洪措施建设方面，首先是确立了行政首长负责制的防汛抗旱组织体系，中央设立国家防汛抗旱总指挥部；七个流域机构设立防汛办公室（其中黄委、长委设立黄河、长江防总办公室），负责流域内防洪管理和关键工程调度；各省、地(市)、县均设立防汛抗旱指挥部，建立了报汛站网，还在重点地区建立了防汛专用通信网和洪水预报、警报系统，在历年防汛、抗旱工作中发挥了重要作用。但随着经济的发展，对防汛抗旱工作提出了更高的要求。就当前实际情况而言，采取工程措施如加高堤防以提高防洪标准，不仅难度大，周期长、投资多，而且加高堤防也有一定限度，现实可行的途径是在努力提高江河防洪标准的同时，加强防灾减灾的非工程措施建设，重点是建设一个高效可靠的防汛指挥系统。当发生洪水时，必须迅速地采集和传输水雨情、工情、灾情信息，并对其发展趋势作出预测和预报，经过分析计算后制定出防洪调度方案，指挥抢险救灾，这对夺取抗洪斗争胜利具有十分重要的意义。中国防汛系统的现状与发达国家相比，还有很大差距，信息采集速度慢，洪水预报精度低，指挥决策支持系统不完善。因此，急需在建设防洪工程体系的同时，建设适应中国国情的现代化的国家防汛指挥系统。

黄河防凌

学习实践科学发展观活动以来，国家防办按照中央要求和部党组部署，认真抓好各个环节的工作，把学习实践活动与当前防汛工作重点——防凌汛工作紧密结合起来，用科学发展观的理念指导防凌工作的开展，深入剖析防凌存在的问题，认真总结防凌经验，明确今后防凌工作思路，取得了良好的效果。深入剖析，认真查找当前防凌突出问题。近年来，我国防凌工作取得了很大成效，在黄河干流建成了一批控制性水库，科学调控封、开河时期的下泄水量，基本解决了北干流和河南至山东河段的凌汛致灾问题，但宁蒙河段防凌工作依然存在一些突出问题。一是宁蒙河段河道淤积严重，主槽日益萎缩，河道蓄水排洪能力下降。二是防凌工程标准低，一些堤段走线不合理，高度不够，施工质量差，病险隐患多；没有防凌（洪）蓄滞洪区，工程体系不完善。

三是调度和抢险难度大。控制性水库距离严重凌汛河段远，不能满足应急调度时效要求；破冰手段单一，实施方法制约因素多，难以达到预期破冰目的。四是冰坝监测预报难。对冰塞、冰坝形成机理的研究不足，加之监测体系不完善，不能满足防凌减灾预报要求。五是防凌应急管理有待进一步加强。

认真总结，不断积累防凌有益经验。近年来，在水利部新的治水思路指引下，国家防办精心组织，科学调度，全力抢险，黄河凌汛未造成一人死亡，对促进地区经济发展和社会安定团结起到了重要作用，防凌工作取得了显著成效：一是突出强化了以行政首长负责制为核心的各项防凌责任制的落实。二是突出开展了重点工程建设和水毁工程修复，扎实做好防凌准备工作。三是突出加强了水库、堤防和分蓄洪区联合调度，规避风险，减轻了防凌抢险压力。四是突出提高了防凌预案的针对性和可操作性，不断提高应急管理能力。五是突出研究了应急抢险手段。加强研究，进一步明晰防凌思路和措施。通过分析检查，国家防办针对存在的问题，提出了防凌总体思路：按照科学发展观的要求，全面贯彻落实部党组提出的从传统水利向现代水利转变的治水思路，由传统防御向现代防御转变，由被动的控制洪水向积极的洪水管理转变，工程措施与非工程措施并重，传统方法与现代技术相结合，围绕“拦、调、分、疏、滞、泄、守”，强化工程与非工程建设，全面提升黄河防凌综合能力，重点做好做防凌薄弱环节宁蒙河段的有关工作：一是加强工程措施建设，加快堤防加固达标建设、防凌分水渠道改造及河道治理，抓紧规划和建设内蒙古河段防凌蓄滞洪区，督促尽快开工建设大柳树、海渤湾等水利枢纽工程，完善防御工程体系。二是加强调度和调控，统筹生活、生产、生态用水和防凌汛的要求。在夏秋季节，利用洪水下泄水量冲刷河道，减少河道淤积，形成利于河道健康发展的良性运行环境。在凌汛期，科学调控下泄水量，形成有利于稳定封开河的流量。三是加强冰凌洪水灾害形成机理及防御措施研究，开展冰凌演变基本规律研究和冰塞冰坝致灾机理研究，加强破冰技术研究，提高有效处理冰塞冰坝的能力。四是加强应急管理体系建设，建立强有力的应急管理体系。五是加强风险管理，开展凌汛洪水风险评估，加强凌汛期水库调度。

部署抗旱

国家防办以科学发展观为指导认真部署抗冬旱工作，针对部分地区冬旱严重，抗旱形势严峻的局面，国家防办向各省防汛抗旱指挥部和流域机构防汛抗旱指挥部发出紧急通知，

要求各地及早采取措施做好抗冬旱工作，以实际行动把学习实践科学发展观活动落到实处。通知要求，一要牢固树立抗大旱、抗长旱的思想，切实加强组织领导，进一步落实抗旱责任制，靠前指挥，及时部署，帮助基层解决抗旱中存在的实际问题，积极组织动员广大干部群众，全力开展抗冬旱工作；二要根据抗旱预案，切实加强抗旱水源的管理，精心做好现有抗旱水源的优化调度，统筹安排今冬明春抗旱用水，优化配置城乡生活、生产和生态用水，要坚持以人为本，认真摸底排查城镇供水、农村人畜饮水困难情况，针对存在的困难和问题及早采取相应的对策和措施，必要时为困难地区群众组织送水，确保城乡群众生活用水安全；三要抓紧水毁工程修复和现有水利工程的整修配套和改造，因地制宜增建各种抗旱应急设施，千方百计增加抗旱水源，要充分发挥水利工程的骨干抗旱作用，加强各类水库、泵站、闸坝的调度，统筹当地水和过境水、地表水和地下水，努力扩大灌溉面积，为明年夏粮丰收打好基础；四要密切掌握旱情发展变化趋势，加强旱情监测和分析预报，及时对抗旱工作作出部署，有关情况及时上报，各地抗旱服务组织要充分发挥抗旱减灾骨干队伍的作用，及时为群众提供各种优质抗旱服务。为配合做好这项工作，近日国家防办又进一步采取措施，推广介绍黑龙江省抗旱工作的好经验、好做法，并派出工作组到干旱严重地区指导抗旱工作。

科学调度

黄河防汛抗旱总指挥部紧急会商支援流域抗旱，2009年2月1日，鉴于黄河流域的产粮大省豫、晋、陕、鲁旱情严重，黄河防汛抗旱总指挥部紧急召开抗旱专题会议，在黄河干流来水偏枯的情况下，精心组织、科学调度、千方百计筹措水源，支援流域抗旱。2008年年秋季以来，黄河流域普遍干旱少雨，晋、陕、豫、鲁等省发生大面积干旱，目前，山西省受旱面积已达3100多万亩，其中农作物受旱面积816万亩，占播种面积的78%；陕西省农作物受旱面积达1149万亩，有6.2万人和2.6万头大牲畜出现临时饮水困难；河南全省干旱，已发布红色干旱预警，山西、陕西也相继发布黄色干旱预警。针对流域内出现的旱情，根据《黄河流域抗旱预案（试行）》，

黄河防汛抗旱总指挥部2009年1月6日发布黄河流域区域干旱蓝色预警，启动四级响应；2009年1月11日，根据旱情的发展，将干旱等级升级为黄色预警，启动三级响应，全力支援流域抗旱。最新水文资料显示，2008年11月至2009年1月黄河流域主要来水区来水52.44亿立方米，比多年均值偏少13%，其中黄河中游来水9.5亿立方米，比多年均值偏少51%；下游来水1.41亿立方米，比多年均值偏少76%。受持续干旱影响，黄河小浪底水库可调节水量仅为17.1亿立方米，比去年同期偏少17.4亿立方米。

为支援河南、山东等省抗旱，黄河防汛抗旱总指挥部加强会商，密切跟踪下游凌情和旱情发展，在来水偏枯的情况下，科学调度，及时调增用水指标，2008年11月至今年1月，河南省累计引水量为3.16亿立方米，为统一调度以来同期最大；山东1月份用水指标由原计划的2.28亿立方米增加为2.7亿立方米；多次增大小浪底水库下泄流量，1月10日22时，小浪底下泄流量由350立方米每秒增大至500立方米，2009年1月30日14时，增大至550立方米每秒，近期河南引水流量已增加到110至130立方米每秒；黄河防汛抗旱总指挥部派出多个督导组，赶赴沿黄灌区各引水口门，指导灌区单位引好、用好黄河水；防汛、水调部门春节期间坚持值班，严格监督水库调度，密切关注引水情况，全力支援抗旱。鉴于目前旱情仍在持续，黄河防汛抗旱总指挥部常务副总指挥、黄委主任李国英要求要统筹考虑黄河中、下游用水需求及水库蓄水情况，着眼当前，立足长远，加强干流水库实时调度，确保黄河供水区饮水安全、粮食安全、确保黄河不断流；下游沿黄地区要加大引黄渠道清淤力度，提高引水能力；当前正值凌汛期，要在全力支援抗旱的同时确保凌期安全。