在城市中主要有三类用地：居住用地、工商业用地和公共用地。其中居住用地和工商业用地的用地主体为居民和企业，因此属私人用地。公共用地包括：城市交通、通讯、能源、供排水系统、广场、公共绿地以及学校医院等教育卫生文化娱乐公共基础设施用地。

私人用地的突出特点是经济效益显著。在市场经济条件下，私人用地对区位的选择遵循效益最大化原则，从自身的成本、技术、收入、区位偏好和土地的机会成本选址。由于私人用地的经济效益明显，加上市场经济条件下，相当一部分人把土地利用的经济效益当作土地有效利用的最佳指标，以致许多无法通过市场定价的社会因素被忽略，因此公共用地常常被挤占、压缩，让位于私人用地。如此一来，土地利用的综合效益不高，并且很容易引发污染、拥挤、城市热岛等问题。