“族议员”作为日本政坛上一股特殊的力量，在20世纪70年代以后的政治生活中曾起过重要作用，打破了“吉田学校”以来官僚政治一统天下的局面，形成了“党高政低”的权力二重结构。21世纪的今天，全球化使日本面临第三次“开国”，官僚又将主导国家利益的重新定位。

背景

形成

影响

注释

背景

在日语中，“族”一般有四种含义：①同宗，如民族、家族等；②具有同一思想、统一行动的伙伴、同事，如工薪族、暴走族（开足马力，驾车横冲直闯的人）等；③同类，如水族馆等；④世袭的身分，如皇族、华族、贵族等。纵观这四种含义，无论是同宗也好，还是同一思想、同类、世袭身分也好，它们强调的都是“相同”。而“族议员”则是社会上的人们或舆论界对同一类型的议员的一种约定俗成的称谓。按照佐藤诚三郎和松崎哲久在《自民党政权》中的说法，“族议员”包含三方面的含义：①对某些政策非常关心；②对某些政策领域具有很强的影响力；③不仅对某些政策领域具有很强的影响力，而且平时对这些领域的权力行使方面起中坚作用。在日本的政治舞台上，由于每个议员从各自代表的集团利益出发，扮演着不同的角色，于是形成了各种不同的“族”，有商工族、农林族、建设族、厚生族、运输族、文教族等。这些“族议员”的出现，不仅在维护本集团的利益方面，而且在日本政坛由“政高党低”、“官高党低”向“党高政低”、“党高官低”的变化过程中起着重要的作用。

形成

作为政治家，自民党议员的第一个先决条件就是必须当选，离开了这个先决条件，一切将无从谈起。为了（再次）当选，为了延续自己的政治生命，议员必须同时扮演五种不同的角色：①把立法当作自己的使命；②自民党的重要组成人员；③本选区利益的代表者；④获取政权的排头兵；⑤政治结社的主办者。[1]（p.71）。为此，各议员必须在国会、党、选区、派阀及支持团体（业界及利益集团）之间活动。

能否重复多次当选，是政治家能否延续其政治生命的惟一条件，也是议员能否晋升为“族”的重要条件之一。一般说，要想成为“族议员”，必须具备三个条件：①当选次数；②担当一定职务的经历；③对所担当职务的实施能力（工作能力）。这其中当选次数是个至关重要的因素。与当年吉田茂选拔人才相比，自民党似乎越来越感觉到这种政治资历的重要。1986年第三届中曾根内阁就明文规定，当选议员七次以下者没有入阁资格，因为这种政治资历是“族议员”成长过程中不可缺少的实习所和锻炼场，同时也是自民党内部派阀平衡的杠杆之一。

在自民党内，当选议员次数与职务之间是有不成文规定的。在众议院，一般情况下当选一次只能充当普通的部会会员及委员会委员，当选二次可以担任委员会理事或部会的副部会长，当选三次可担任政务次官，当选四次可担任部会长，当选五次继续担任部会长，当选六次就有入阁当大臣的资格。虽说各人的具体情况不尽相同，但要想成为“族议员”，当选四次（按众议员每届任期两年半计算，为十年以上）是必需的。

此外，担任政务调查会部会会长职务的经历也是必不可少的。因为具有这种经历的议员大多已成为特定决策领域的专家，并握有相当大的决策权力，且与有关省厅和利益集团有着密切的联系，因而具有较强的影响力和协调能力。正如一位自民党政调会部会长所说：“部会长的职务相当于旧军队中的军务课长，论军衔也不过是个上校，但其实权有时能超过大将。”[2]（p.18）而只有作为特定决策领域的专家和有关省厅和利益集团的有力调停人的“族议员”才能在立法过程中反映选区和利益集团的利益，从而获得稳定的“票田”①，保持自己的连续当选。日本的政治家正是在这种与选区及利益集团之间相互利用、相互依存中延续政治生命的。

当然，这并不是说当选四次以上和担任过部会长就可以自然而然地成为“族议员”，还要看议员本人对各个政策领域的参与程度。长时间在一个委员会或部会中活动是成为“族议员”的必备条件，但仅在一个委员会或部会中活动是远远不够的，同时必须熟悉多方面的情况。“族议员”所重视的职务训练实际上就是指在各自政策决定过程中起决定作用的委员会理事、委员长，部会的副部会长、部会长的经历，因为在国会的委员会中，理事会的决定实际上就是委员会的决定，而部会的决定最终是由正、副部会长作出的。获得这些职位要通过围绕政策决定及立法过程中与官僚及在野党的实际交锋才能实现。而这些职位又非常有限，一般要1—2年才轮换一次。国会的委员会还有名额的限制，要成为委员会的委员自然是难上加难。

“族议员”往往通过所在委员会或部会的活动，将自己在决策及政治上的能力发挥出来，以此压制官僚，在日常活动中施加自己的影响。自民党作为一个长期执政的大政党，所属议员众多，各议员的决策、政治能力容易被党的领导干部及同事认可，因此，对“族议员”的形成能起到一个平台作用。加藤六月成长为“族议员”的过程便是一个有力的说明。

加藤六月生于冈山县，历任中学教员、议员秘书，1967年在第三十一次总选举中从冈山二区当选。初当选的加藤分别属于运输委员会及与此相对应的交通部会。在调查会中，一直属于与运输、交通政策相关联的道路调查会和国铁问题调查会；第二次当选后，分别任运输委员会理事及交通部会副部会长；第三次当选后，任运输省政务次官；此后任交通部会部会长，洛克希德事件后被指名为“灰色高官”，失去了运输委员会委员长的职务；第五次当选后，任大藏委员会委员长；在第一届中曾根内阁时初次入阁，为国土厅长官。此后被委以税制调查委员会委员长的重任，活跃在税制改革的最前线。

加藤作为运输族的统率者，同时也作为邮政族的代言人积极开展活动。自从第一次当选以来，他一直参与运输部会和通信部会的活动，并先后担任通信部会长和交通部会长。作为自民党双重利益的代表，他扮演着运输族和邮政族两种角色。而作为运输族的领军人物，加藤反对当时正在酝酿的对国铁分割、民营化的改革，这与中曾根首相的主张背道而驰，因而一直未能登上作为运输族顶点的运输大臣的宝座。

影响

一、“族议员”主导下的政策决定过程──“党高政低”现象的出现

日本的官僚制自19世纪70－90年代创立以来，对社会的支配与日俱增。20世纪侵略战争及战后美国占领期间，更是达到了登峰造极的地步，表现为战时官僚对战争的推动及战后美国通过官僚对日本实行间接统治。战后，以吉田茂为开端，以大藏省为中心的官僚把持和支配着日本政坛，“官僚政治”的色彩非常浓厚。进入70年代，随着国内外政治经济形势的发展变化，官僚势力慢慢减弱，而“党人政治”、“党高政低”、“党高官低”的现象逐渐加强。田中角荣在田中派议员的一次集会上就曾讲过“现在是党的时代”。到80年代中后期，“党高政低”现象更为普遍，“族议员”主导决策过程的事件比比皆是，如“车检法修正案”、“教科书有偿化”事件、“电气通信事业法”事件、“绿卡”事件、“办公用品课税案”等。仅1986年一年中就有国铁分割民营化、米价决定、水源税、整备新干线、生协限制、小额储蓄免税制废止、销售税等事件发生，“族议员”主导决策过程已成为人们政治生活中司空见惯的事情。“族议员”几乎成了自民党政治家的代名词，他们异常活跃、炙手可热，备受新闻媒体关注。

其实，战前日本政治家干预政策决定过程的现象并不鲜见，但他们一般是在幕后展开活动，并未走向前台。20世纪70年代后“党高政低”现象的出现和普遍化，“族议员”政治家对政策决定过程施加影响，与战前情况不同，从而使政治家在政策决定权力方面与官僚并存并处于主导地位。

二、“党高政低”现象产生的原因

按照日本国宪法第四十一条的规定：“国会是国家的最高权力机关，是国家惟一的立法机关。”而实际上所谓国会立法只是徒具虚名。在立法过程中，官僚往往发挥着主导作用。

日本的法律草案大体分为内阁提出的法案和议员提出的法案两种，其中由内阁提出的法案占绝大多数，而且通过的可能性也大。如在1967年的第五十五届特别国会上，共提出法案252件，其中由众参两院议员制定的“议员法案”只有56件，占总数的22%，而其中获得通过的只有6件，仅占获得通过法案117件的3%左右，其余97%的通过法案均属于官僚立法[3]（p.84）。据统计，截至1993年1月1日，日本战后制定及修改的法律共有7531项，其中由内阁提交国会审议的约占70%，议员提出的只占30%；内阁提出法案的通过率为87%，众议员提出法案的通过率为36%，参议员提出法案的通过率只有17%[4]（p.100）。之所以出现这种现象，最根本的原因是日本议会内阁制与自民党一党长期执政的结果。此外，与国会的有关规定、日本官僚的高素质及各省厅行政指导的普遍存在有关。

三、“党高政低”现象的新变化

“党高政低”现象虽说是20世纪70年代后日本政治生活中的主流，但这并不意味着官僚制影响力的消失，即使70年代自民党在决策过程中的主导作用非常明显之际，在一些非意识形态领域，特别是国内政策上，“族议员”仍然需要行政官僚的支持，因为议员一旦落选，即使是“族议员”也一文不值，西冈武夫就是一个很好的例证。而议员能否继续当选，延续自己的政治生命，在很大程度上取决于他们能否为自己的选区和利益集团带来实际利益──争得补助金和建设项目，以此来稳固自己的“票田”。而这些补助金及建设项目的立案正是省厅行政官僚编制预算的一部分。农林、商工、建设“御三家”是议员们最敏感、最关心的利益所在，这里驻扎了“族议员”的庞大阵营，而国防、外交等领域却备受冷遇，作为“外交族”的“族议员”几乎就不存在，也从反面说明了这一点。

注释

①选举时候选人或政党可望获得选票多的选区。在日本，政治家为了连续当选，延续自己的政治生命，往往通过各种手段，如组织个人后援会、为地方争取更多的利益（建设工程、补助金）等来赢得选民的支持，巩固自己的选区。

②据统计，自1955年11月至1986年7月，担任自民党政调会长的共有32人，其中官僚出身者仅福田纠夫、椎名悦三郎、贺尽兴宣、周东英雄、大平正芳、伊东正义6人，而非官僚出身者达26人。参见猪口孝、岩井奉信《族议员研究》，第25页，日本经济新闻社，1887年。

③细川联合内阁于1994年2月3日突然宣布从1997年4月起导入税率为7%的“国民福利税”，立即遭到包括联合执政的社会党及新党魁党在内社会各界的强烈反对，5天后，细川首相不得不收回决定。实际上，这一设想出自大藏省事务次官斋藤次郎，其目的在于利用具有较高支持率的细川政权实现健全财政的政策目标。尽管该设想未能实现，并成为细川联合内阁倒台的原因之一，但这一事件的出现说明了省厅官僚重新主导决策过程的事实。