编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。所谓行政编制管理，就是按法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。

重要意义

基本原则(精简原则 统一原则 编制立法原则)

性质(政治性 服务性 系统性)

内容(职能管理 机构管理 人员管理)

重要意义

（1）编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。

一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。而建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调地运转，必须依靠科学的编制管理。编制管理在行政管理体系中居于较高层次的管理。

（2）编制管理是防止官僚主义、密切政府与群众关系的重要手段。

实践证明，机构臃肿、层次繁多，必然运转不灵、反应迟钝，影响领导与群众之间的及时沟通，使之脱离群众或者瞎指挥。人浮于事、职责不清，也必然造成互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生。科学的编制管理，就是要依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，以有效地克服上述弊端，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，防止和铲除官僚主义创造良好的条件。

（3）编制管理有助于节省国家财政开支。

机构和人员过多，势必增加国家财政支出。而科学的编制管理，可以做到对机构设置和人员配备进行严格的控制。近年来，我国把机构设置、人员编制与行政经费挂钩，超编者财政不予拨款，银行不予开支，这对节省国家财政收到了较好的效果。

基本原则

行政组织编制管理直接涉及政府部门设置和人员配备，政策性强，影响深远。为了切实搞好编制管理，应遵循以下基本原则。

精简原则

我国宪法的明确规定，一切国家机关实行精简的原则，也必然适用于行政组织的编制管理。精简原则包括合理定编定员，精简机构、精简人员和减少层次等方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，设置机构和层次，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并；凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。

统一原则

包括三个方面的内容：

1）统一领导，严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策” “土制度”“土办法”来擅自建立工作部门，任意扩大编制。

2）统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由相同行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。

3）机构设置要统一完整，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥，又有逐级指挥与服从；既有分工，又有合作的上下衔接配套、左右功能齐全的组织体系；还要做到机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。

编制立法原则

编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法与行政组织法相比，是从更加具体、更加细微的角度去规制政府行政组织。其目的是做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。为此，制定一部统一的《中华人民共和国编制法》已成为必要。

性质

政治性

编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。国家政权的性质决定行政编制的件质和服务方向。同时，编制制定的科学与否又影响到国家政治统治与公共事务管理的成败，直接关系到统治阶级的根本性、全局性利益。

服务性

毛泽东同志说过：革命的组织形式要服从革命斗争的需要，如果组织形式已经与斗争需要不相适应时，则应取消这个组织。编制就是组织形式的具体化，在我国，它是为改善国家机关工作、更好地促进社会全面发展而服务的。编制员额的配置，机构的多少、大小，完全取决于社会的需要。离开了社会的需要，编制工作就没有依据。

系统性

编制涉及同家机关的各个层次、各个部门、各个单位，如何设置好这些层次、部门、机构及其内部的人员结构。数额，是一项复杂的系统工程。必须用系统的、整体的观点和方法，正确处理纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。

内容

行政编制管理在国家行政管理中占有突出的地位，它不仅要对行政组织的职能作出规定，对组织机构作出设计，更重要的是对组织人员的结构和数额加以控制。因此，编制管理的内容应包括职能管理、机构管理和人员编制管理三个方面。

职能管理

职能管理，是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。

职能是组织机构得以设立的依据和基础。把职能管理作为编制管理的内容之一，是在1988年同务院机构改革研正式明确的。这是因为很长一段时间以来，人们在进行机构改革时只是把注意力放在机构的撤并和人员的裁减上，表面上看改革似乎取得了一些成果，但随着时间的推移，人们发现裁撤的机构又变得臃肿，人员又不断回流增多。究其原因，是由于没有从机构膨胀、人员增多的深层次原因着手，没有注意到行政职能的调整与变革。因此，1988年开始的改革吸取这方面的经验教训，没有搞单纯的机构撤并与人员裁减，而是开始根据政府总体职能配置的要求，首先确定各部门的职能，再根据职能确定机构和人员编制，即定职能、定机构、定人员编制的“三定”方针。把定职能作为定机构、定人员编制的基础，表明了对偏制管理认识的深入。

根据《国家机构编制委员会工作规划（试行）》的规定，职能管理主要包括如下方面：

1．在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。

2．在各部门实行“三定”对，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。

3．协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。

4．协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。

机构管理

机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现。没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现。同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员编制无从谈起。因此，保证组织机构科学合理，加强组织机构的管理，显得尤其重要。

所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。

第一，根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。如规定省级政府机构总数为40个左右。县级政府机构总数为30个左右等等。

第二，划分机构的属性。即根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便准确地确定机构的属性、合理地界定职能，为核定人员编制奠定基础。

第三，对机构级别的管理。主要是指用法规或规范性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制的关系。

第四，对机构名称的管理。即根据组织机构所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、规范。如我国当前“局”的名称就很混乱，有国务院直属局、部属的二级局，省、市、县也都设有相应的局，就不能反映其级别和层级。

第五，对机构规模的管理。主要包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的的工作的性质、难易度和数量相适应，

人员管理

人员编制，是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。组织目标最终能否实现、职能及机构管理是否科学合理会直接影响并反映到人员编制中来，因此科学的人员编制管理具有重要意义。

人员编制管理的具体内容有：

1．制定各级政府编制比例和编制标准。

编制比例，是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系的确定是编制管理走向科学化、规范化的重要内容。

编制标准，是指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。它是对各级政府和属于行政编制范围的各类组织的编制的具体规范。编制标准还应包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不断变化的需要。

编制比例和编制标准是使编制管理走向规范化、法制化的重要手段，因此对其科学性要求很高。

2．核定各部门人员编制总额。

根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。

3．确定人员编制结构。

即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。它包括领导职数与被领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等等。其目的是使各种人员能够得到最优的结合，使行政组织整体力量大于个体力最之和。