上海拟将职工医保、居民医保、新农合统筹基金最高支付限额分别提高到职工年平均工资、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入的6倍以上。职工医保统筹基金最高支付限额从7万元提高到28万元。居民医保和新农合住院费用平均报销比例达到70%左右。

概述(情况介绍 引文)

总体目标

改革举措(四个体系 八项支撑)

医改方案

《实施方案》（征求意见稿）（摘要）

概述

医药卫生问题包括两个方面：一是谁来提供医疗服务，是医药卫生事业问题；二是谁来支付医疗费用，是医疗保障问题。基本医疗保障制度既是社会保障体系的重要组成部分，即民众的安全网、社会的稳定器；又作为医疗费用的主要支付方，是医药卫生体系的重要组成部分，因而也是医改的重要领域之一。

中共上海市委、上海市人民政府

关于贯彻《中共中央、国务院关于深化医药

卫生体制改革的意见》的实施意见

（征求意见稿）

医药卫生事业发展关系千家万户幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革是坚持以人为本、保障和改善民生、促进人的全面发展的必然要求，是发展社会事业、促进社会和谐的有力保障，是促进经济平稳较快发展的重要举措。为贯彻中共中央、国务院下发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和国务院印发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）》（国发〔2009〕12号），建立符合我国国情、具有上海特色的医药卫生体制，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，逐渐提高城乡居民的保障水平，现提出如下实施意见。

情况介绍

人民网上海2011年3月16日电　上海市政府新闻办今天举行医改方案新闻通气会，公布上海医改《实施意见（征求意见稿）》、《实施方案（征求意见稿）》。同时，两个征求意见稿也从今天（2011年3月16日）起到2011年3月22日间在中国上海市发展改革委和市卫生局门户网站全文公示，公开征求市民意见。

据介绍，上海医改《实施意见》按照国家医改总体框架，结合上海实际情况，明确了上海医改“四梁八柱”的内容。总体目标是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务，加强健康管理，提高居民健康素质和生活质量，使居民主要健康指标达到世界先进水平。

上海医改工作涉及的配套文件共70余个，其中已出台配套文件41个，下一步拟出台配套文件30余个，将在今年（2011年3月16日起）上半年出台。

引文

根据“上海市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（征求意见稿）”，到2012年，上海着力推进十项重点工作，包括实现人人享有基本公共卫生服务、实现居民基本医疗保障制度全覆盖、为居民提供安全有效、公平及价格合理的基本药物等，以有效解决当前医药卫生领域的突出问题，为了全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础。

根据上海医改的《近期重点实施方案(征求意见稿)》，上海基本公共卫生服务项目,在国家九类21项基础上增加为42项，2011年起按常住人口标准，各区县人均社区基本公共卫生服务经费标准应高于50元。到2012年，基本医疗保障制度覆盖全市城乡居民，参保(合)率达到90%以上。

总体目标

居民主要健康指标达到世界先进水平

市卫生局介绍，上海医改《实施意见》立足于中长期发展，明确计划到2020年，对本市医药卫生体制进行系统设计，明确医改的指导思想、基本原则、总体目标、改革举措。

上海医改总体目标是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务；加强健康管理，提高居民健康素质和生活质量，使居民主要健康指标达到世界先进水平；加快发展现代医疗服务业，满足居民多层次、多样化的医疗卫生需求；进一步发展医学科技，提高医疗卫生服务能力和管理水平，建成亚洲医学中心城市之一。

改革举措

“完善四个体系、健全八项支撑”友的暗示

四个体系

本市“完善四个体系”。首先是公共卫生体系建设，突出三个重点。一是以健康环境、健康社会、健康人群协调发展为目标，推进健康城市建设，加强居民健康管理，普及健康知识和健康生活方式，提高居民健康素养和生活质量。二是加强公共卫生专业机构建设，促进公共卫生机构与医疗机构“医防结合”，完善公共卫生应急保障机制，构建与特大型城市相适应的公共卫生服务体系。三是实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，促进基本公共卫生服务均等化，预防控制重大疾病和公共卫生危害因素。

第二是医疗服务体系建设，突出四个重点。一是调整医疗资源布局和结构，加强郊区优质医疗资源配置；加强康复、老年护理、精神卫生等短缺资源配置；加大对社会办医的扶持力度。二是落实各级医疗机构功能定位，医疗服务体系向医疗中心和社区卫生服务中心的两层架构转变；根据区域卫生规划和区域内居民的医疗服务需求，对二级医院进行功能调整，部分二级医院作为区域医疗中心，部分二级医院转型为康复医疗机构或老年护理机构。三是完善体制机制和政策配套，推进医疗资源整合，加强各级各类医疗机构分工协作和资源统筹配置，为居民提供优质、便捷、全程、连续的医疗卫生服务，引导居民社区首诊、双向转诊，逐步构建科学的就医模式。四是充分利用国际国内两个市场、两种资源，加快发展现代医疗服务业。

第三是医疗保障体系建设，突出四个重点。一是保障基本医疗，完善以职工医保、居民医保、新型农村合作医疗为主体的基本医疗保障体系，实现制度全覆盖，稳步提高参保率；推进各类制度衔接，逐步提高基本医疗保障的总体水平；积极应对人口老龄化挑战，逐步建立老年护理保障制度。二是保障重病大病，随着经济社会发展，逐步提高医保基金支付限额；完善医保综合减负措施和医疗救助制度，加大对低收入人群和因病致贫“支出型”贫困人群的综合帮扶力度。三是保障多层次医疗需求，积极发展补充医疗保险和商业医疗保险，保障居民基本医疗服务以外的多层次、多样化需求。四是深化医保医疗联动改革，通过医保支付方式改革，使医疗机构形成积极主动控制费用的内在动力，推动医疗机构加强科学化精细化管理，在加强费用控制的同时，不断改善服务，提高患者满意度。

第四是药品供应保障体系，突出三个重点。一是实施基本药物制度，在遴选、生产、流通、使用、定价、报销、监测评价等方面建立完整的政策体系。二是完善药品集中招标采购办法，建立政府主导、全市统一的药品招标采购平台，实行药品网上集中招标采购，确定药品的零售价格。三是规范药品生产流通，完善医药产业发展政策和行业发展规划，完善药品生产、配送质量管理规范，推动产业结构优化升级，支持药品现代物流配送和零售药店连锁经营，完善药品不良反应监测制度、药品安全预警和应急处置机制。

八项支撑

一是医药卫生管理体制。成立上海市卫生和健康委员会，健全部门之间的协调机制，形成政策合力。

二是公立医院运行机制。严格公立医疗机构预算管理和收支管理，逐步实行总会计师委派制度。

三是卫生投入机制。政府卫生投入增长幅度要高于财政经常性支出的增长幅度，使政府卫生投入占财政经常性支出的比重逐步提高。

四是医药价格形成机制。按照“合理补充成本、兼顾群众和基本医疗保障承受能力”的原则，核定基本医疗服务价格。逐步提高医疗技术劳务项目的价格，降低药品价格和医用设备检查、治疗价格。实行分级定价，适当拉开不同级别医疗机构和不同职级医师的服务价格。

五是医学科技发展和人才队伍建设。建设高层次医学研究机构，整合资源，集成优势，提高上海医学的自主创新能力。

六是医药卫生法制建设和行业监管。健全地方卫生法规体系，依法打击危害居民健康的违法行为。

七是医药卫生信息化建设。以居民健康管理为核心，推动医药卫生信息共享，逐步实现人人享有电子健康档案，形成覆盖全市的健康信息网。

八是社会支持系统。广泛调动社会资源，支持和发展医药卫生事业。设立上海市卫生发展基金会，鼓励社会对医药卫生事业捐资捐助。

医改方案

一、明确深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以提高居民健康水平为根本出发点和落脚点，坚持基本医疗卫生服务的公益性，遵循医药卫生发展规律，借鉴国际国内先进经验，按照“保基本、强基层、建机制”和“打基础、管长远、可持续”的要求，突出惠民为本、预防为主、能力提升、制度支撑，促进医药卫生事业科学发展，为居民提供安全、有效、公平、可及的基本医疗卫生服务，加强健康管理，不断提高居民健康素质和生活质量。

（二）基本原则

一是坚持国家要求和上海特色相结合。既要坚决贯彻落实国家深化医药卫生体制改革的总体要求和政策措施，又要发挥主动性和创造性，结合上海的实际情况，积极探索创新。

二是坚持系统设计和重点突破相结合。既要坚持统筹谋划，明确改革方向，完善制度体系，又要针对当前医药卫生工作的主要问题，找准突破口，合理设计改革路径，稳妥有序推进改革。

三是坚持政府主导和发挥市场机制作用相结合。既要强化政府责任和投入，确立政府在保障基本医疗卫生服务中的主导地位，又要发挥市场机制作用，鼓励社会参与，提高运行效率，满足不同层次的医疗卫生需求，实现公平和效率的统一。

四是坚持尽力而为和量力而行相结合。既要加快推进医药卫生事业发展，满足居民不断增长的医疗卫生服务需求，又要从国情和市情出发，充分考虑经济社会发展水平和政府、社会、个人的承受能力。

五是坚持提高居民满意度和调动医务人员积极性相结合。既要坚持把最广大人民群众是否满意作为衡量改革成效的根本标准，使改革成果真正惠及人民群众，又要切实保障医务人员的合理利益，使医务人员成为改革的践行者、主力军。

（三）总体目标

本市深化医药卫生体制改革的总体目标是：建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务；加强健康管理，提高居民健康素质和生活质量，使居民主要健康指标达到世界先进水平；加快发展现代医疗服务业，满足居民多层次、多样化的医疗卫生需求；进一步发展医学科技，提高医疗卫生服务能力和管理水平，建成亚洲医学中心城市之一。

具体目标是：

——健全公共卫生体系，实现基本公共卫生服务均等化，预防和控制重大疾病和公共卫生危害因素，完善公共卫生应急保障机制，提高食品安全监管水平和综合协调能力，构建与特大型城市相适应的公共卫生服务体系。

——完善医疗服务体系，优化医疗资源布局和结构，推进医疗资源整合，形成“1560”就医圈（即居民步行15分钟可到达最近的医疗机构，通过普通公共交通工具60分钟可到达一所三级医院），改善基本医疗服务可及性，提高医疗资源配置效率和医疗服务水平，加快发展现代医疗服务业，满足居民多层次需求。

——完善基本医疗保障制度，实现基本医疗保障制度覆盖本市城乡居民，推进各类医保制度衔接，缩小医保待遇差距，完善医疗保险支付方式，进一步提高总体保障水平。

——完善药品供应保障体系，建立并全面实施基本药物制度，探索构建科学合理的药品招标采购制度，确保基本药物公平可及、安全有效、合理使用，减轻居民医药费用负担。

——推进公立医院改革，初步建立科学的管理体制、补偿机制、运行机制、监管机制，维护公立医院公益性，调动医务人员积极性，保障居民的基本医疗服务。

——促进卫生发展方式和服务模式转变，积极推进发展方式从以外延发展为主转变为以内涵发展为主，健康服务策略从以治疗为中心的疾病管理向以健康为中心的全程管理转变，卫生管理方式从传统管理向现代化、专业化、精细化管理转变。

——让群众普遍得到实惠，减少疾病、病有所医、就医方便、减轻负担，共享医药卫生体制改革的成果。

二、完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡、公平可及的基本医疗卫生制度

完善公共卫生服务体系，保障城市公共卫生安全，建设健康城市；完善医疗服务体系，提高各级医疗机构服务能力，为居民提供优质便捷的医疗服务；完善医疗保障体系，实现广覆盖，改善公平性，提高保障水平；完善药品供应保障体系，促进科学合理用药，减轻居民负担。四大体系相辅相成，配套建设，协调发展，形成四位一体的基本医疗卫生制度。

（一）公共卫生体系：让居民远离健康危害因素

1、建设健康城市。以健康环境、健康社会、健康人群协调发展为目标，推进健康城市建设。加强城市环境保护和污染控制，不断改善城市面貌和环境质量，加强社区、学校、企业、商务楼宇等健康场所建设，营造宜居的健康生活环境。建立健康城市建设的部门协同机制、政策保障机制、监测评估机制、社会支持系统和公众参与机制，形成促进全民健康的制度体系。加强居民健康管理，普及健康知识，开展健康生活方式行动，引导居民开展健康自我管理活动，形成健康生活理念，提高全体居民的健康素养。

2、健全公共卫生服务体系。完善由市、区（县）疾病预防控制、卫生监督、妇幼卫生、精神卫生、院前急救、采供血、健康教育、计划生育等专业公共卫生服务机构和社区卫生服务机构构成的三级公共卫生服务网络。充分发挥医疗机构临床预防功能，完善医防结合的工作模式。加强公共卫生绩效评估，提高服务质量和效率。

3、实现基本公共卫生服务均等化。贯彻实施国家基本公共卫生服务项目，在此基础上，随着本市经济社会发展和主要公共卫生问题的变化，按照受益面广、健康危害程度高、干预效果好、成本效益显著、便于实施的原则，及时调整充实本市基本公共卫生服务内容。基本公共卫生服务所需经费由各级财政保障，覆盖全体居民，实现基本公共卫生服务均等化。

4、预防和控制重大疾病和公共卫生危害因素。贯彻实施国家重大公共卫生服务项目，结合本市经济社会发展的实际情况，针对老年人、妇女、儿童等重点人群和主要健康问题，确定本市重大公共卫生服务内容。预防控制艾滋病、结核病、病毒性肝炎等重大传染病，加强对新发传染病的技术储备和防控。遏制心脑血管病、肿瘤、糖尿病等主要慢性非传染性疾病快速上升势头。健全公共卫生危害因素监测和健康效应评价体系。

5、加强城市公共卫生安全保障。完善公共卫生应急保障机制，建立统一的应急指挥体系，密切多部门和跨地域合作，加强联防联控。提升公共卫生应急能力，健全应急预案，加强实验室能力建设和相关物资储备，组建全市统一指挥的卫生应急处置队伍，提高响应速度和应急处置能力。

6、加强公共卫生监督工作。加强公共场所卫生、传染病防治、生活饮用水卫生、学校卫生等公共卫生监督工作。强化用人单位职业病防治责任主体意识，加强职业健康监护工作。加强职业病防治机构建设。建立健全“两级政府、三级管理、四级网络”的食品安全监管体系，加强食品安全风险预测预警和突发事件处置能力建设。加强与卫生监督需求相匹配的技术支撑能力建设。

（二）医疗服务体系：让居民得到便捷适宜的医疗服务

1、完善医疗资源规划和配置。坚持非营利性医疗机构为主体，营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导，非公立医疗机构共同发展的办医原则，形成多种所有制并存，功能分工明确，医疗、康复、护理等门类齐全的医疗服务体系。根据城市总体规划调整和人口分布变化，完善医疗机构设置规划。在郊区新城、人口导入区域引进优质医疗资源。按照规划设置社区卫生服务机构和农村基层医疗卫生机构。加强存量资源盘整，促进现有资源有效利用，鼓励社会力量参与，合理调整和补充康复、老年护理、精神卫生、妇幼卫生等医疗资源配置。营造公平的政策环境，引导社会资金进入医疗服务领域，形成公立医疗机构和非公立医疗机构有序竞争的格局。

2、落实各级医疗机构的功能定位。三级医院以诊治疑难重症和医学科研、教学为主要功能，服务全市、辐射全国。根据区域卫生规划和区域内居民的医疗服务需求，部分二级医院定位为区域医疗中心，提供常见病专科及急诊、重症医疗服务；部分二级医院转型为康复医疗机构或老年护理机构。社区卫生服务机构承担一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病的诊疗和健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术指导等“六位一体”综合服务，规范社区床位的分类管理，强化老年护理服务功能。

3、探索推进医疗资源整合。采取多种形式，推进医疗资源整合。探索以区域为基础，以公立医院为主体，以信息化为支撑，以提高医疗资源利用效率和构建科学合理的就医模式为目标，建立区域性医疗联合体，促进资源共享和统筹配置，加强联合体内各级医疗机构间的梯度支撑与分工协作，探索实施医疗联合体内统一医保预付、统一资源配置、统一运营管理等综合措施，逐步推进分级医疗、社区首诊、双向转诊。

4、完善社区卫生服务体系。进一步强化社区卫生服务机构在公共卫生和基本医疗服务中的“网底”作用。加快社区全科医学、公共卫生人才培养，加强三、二级医院和专业公共卫生服务机构对社区的人才和技术支持，全面提高社区卫生服务机构的服务能力和技术水平，应用适宜技术、适宜设备和基本药物，使居民在社区可以获得良好的基本公共卫生和基本医疗服务。进一步健全以全科团队为基础的社区卫生服务模式，建立家庭医生制度，加强对社区居民的健康管理；逐步实施家庭医生首诊、定点医疗和转诊制度，使家庭医生逐步成为居民健康的守门人。按照“降低费用、提高水平、规范功能、加强管理”的目标，进一步深化社区卫生服务综合改革，切实实施收支两条线管理、医保总额预付、绩效考核等措施，强化政府主导，凸显公益公平，提高服务水平和绩效。

5、促进中医药事业发展。加快建设符合中医医疗特点，由综合性中医院、中医门诊部、中医专科诊所、综合性医院中医科、社区卫生服务中心中医科等组成的中医药服务网络。不断完善促进中医药事业发展的政策措施，推动中医药继承与创新，保持和发扬中医药特色优势，促进中医药现代化与国际化，实现中医药医疗、保健、教育、科研、产业、文化全面协调发展。

6、发展现代医疗服务业。以国际医学园建设为抓手，充分利用国际国内两个市场、两种资源，点面结合、重点突破，着力推进上海现代医疗服务业向国际化的一流水平方向发展。区域卫生规划要为社会办医留出空间，符合区域卫生规划的新增医疗资源优先考虑社会办医。引进国际知名品牌医疗资源，发展规模较大、技术优势明显、管理和服务与国际接轨的国际性医疗机构，积极推进本市医疗机构与国际医疗保险接轨。促进医疗旅游、健康管理、高端医疗、整形美容等现代医疗服务业态的发展。

（三）医疗保障体系：让居民不因经济困难看不起病

1、保障居民基本医疗。贯彻国家关于完善医疗保障体系的要求，整合和完善本市医疗保险制度，形成由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体，覆盖城市就业人口、城市非就业人口、农业人口、外来从业人员的基本医疗保险制度体系，逐步建立城乡统筹的基本医疗保险制度。从老年护理保障计划起步，探索建立老年护理保障制度。推进各类医疗保障制度的衔接和整合，随着经济社会发展，提高新型农村合作医疗的统筹层次和筹资水平，逐步缩小各类基本医疗保险制度之间的筹资和保障待遇差距，形成合理的医保待遇梯度。制定本市不同医保制度之间有效的转移衔接办法。

2、保障居民重病大病。随着经济社会发展，逐步提高医保基金支付限额，加大对居民重病大病的保障力度。完善医保综合减负措施，对超过医保基金支付限额的，按照相关规定再给予报销。完善医疗救助制度，扩大医疗救助适用人群，加大对低收入人群和因病致贫“支出型”贫困人群的综合帮扶力度。

3、保障多层次就医需求。发展和完善本市现行的“职工医疗互助保障计划”、“中小学生、婴幼儿住院互助基金”、“市民社区医疗互助帮困计划”等补充医疗保险。大力培育商业健康保险，鼓励开发适应不同需要的商业健康保险产品。进一步落实补充医疗保险政策，鼓励用人单位为职工解决基本医疗保障之外的需求。引导商业保险机构开展管理式医疗和第三方管理健康保险服务，探索以政府购买医疗保障服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办补充医疗保障服务。推动商业保险机构和医疗机构、基本医疗保险机构的合作，鼓励数据共享，探索直接结算，简化理赔手续。

4、加强医疗费用合理控制。完善医保预算管理，加强医保基金支出监管，确保医保基金收支平衡。完善各项医保管理措施，制定医疗保险监督管理办法，强化定点医疗契约化管理，规范定点医疗机构医疗服务行为；探索定点医疗机构分级管理，建立基本医疗保险对基本医疗服务的监督评价体系。将控制不合理的医药费用增长作为核心指标纳入公立医疗机构院长绩效考核体系和医院等级评审体系。推进医疗机构检验检查结果互认，减少重复检验检查。加强对定点医疗机构、定点零售药店、执业医师、执业药师和居民医疗费用支出监管，切实减轻居民医疗费用负担。

5、完善医保支付方式。完善医保定点医疗机构的医保支付方式，逐步试行和完善医保总额预付制。研究按照病种付费和按照人头付费的支付方式。不断深化医保和医疗联动改革，通过完善医保支付方式，建立对医疗机构的激励约束机制，促进医疗机构加强科学化、精细化管理，积极主动控制医疗费用，不断改善医疗服务，保障参保人员合理的医疗需求，提高患者满意度。

（四）药品供应保障体系：让居民用药更安全、更便宜、更科学

1、实施基本药物制度。在国家基本药物目录基础上，制定本市基本药物增补目录。社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构全部配备、使用基本药物，实行零差率销售。其它医疗卫生机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。各级医疗机构要按照国家基本药物临床应用指南和基本药物处方集，加强合理用药管理，确保规范使用基本药物。

2、完善药品集中招标采购办法。建立政府主导、全市统一的药品招标采购平台。坚持全国统一市场，不同地区、不同所有制企业平等参与、公平竞争，实行药品网上集中公开招标采购。在国家零售指导价格规定的幅度内，根据招标形成的采购价格、配送费用及药品加成政策，确定药品的零售价格。加强药品购销合同管理，明确品种、规格、数量、价格、回款时间、履约方式、违约责任等内容，履行合同规定的责任和义务。基本药物实行单一货源承诺、量价挂钩的采购模式，明显降低基本药物价格，由中标药品生产企业自主选择具有资质的药品经营企业实施统一配送。

3、规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，以规范药品研制为手段，推动企业提高自主创新能力和产业结构优化升级，继续支持药品现代物流配送和零售药店连锁经营，鼓励药品生产企业、流通企业的整合。支持临床必需、不可替代、用量不确定、不常生产的药品生产、供应，完善药品储备制度。完善药品生产、配送质量管理规范。推进药品现场快检初筛工作，对基本药物生产、经营、使用环节实施全覆盖抽验，定期向社会公布抽检结果。推进基本药物全品种电子监管。加强和完善药品不良反应监测，建立健全药品安全预警和应急处置机制，完善药品召回管理制度。

三、完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转

立足转机制、惠民生，完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、社会支持系统建设，推进和完善政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，健全制度体系，保障医药卫生事业科学发展。

（一）建立协调统一的医药卫生管理体制。成立上海市卫生和健康委员会，探索加强公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应保障联动的有效方式，健全政府部门之间的协调机制，形成政策合力。推进和完善政事分开、管办分开，转变政府职能，强化公共服务和社会管理职能。明确不同层级政府的职责范围，落实属地化管理的权利和责任，加强对各级各类、各种隶属关系和所有制性质医疗卫生机构的全行业管理。

（二）建立维护公立医疗机构公益性的运行机制。健全公立医疗机构法人治理结构。加强对公立医疗机构的管理，着力构建以战略规划、全面预算、绩效考核、质量管理、资产监管、审计监督为核心的专业化管理制度。严格公立医疗机构预算管理和收支管理，加强成本核算与控制，实施内部和外部审计制度，逐步实行总会计师委派制度。推广临床路径，支持医疗机构使用适宜医疗技术和基本药物，进一步推进病种规范化诊疗。通过调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等多种措施，积极探索改革以药补医机制，控制医药费用过快上涨。科学合理核定公立医疗机构人员编制，健全以聘用制度和岗位管理为主要内容的人事管理制度，优化人力资源结构。完善公立医疗机构内部管理，实行不直接与医疗服务收入挂钩的医院工资总额预算管理制度，建立以岗位工作量、服务质量、患者满意度等为核心的绩效考核机制和科学合理的收入分配制度，充分体现医务人员的技术劳务价值，保障医务人员收入水平，调动医务人员积极性。

（三）完善政府主导的多元卫生投入机制。完善政府主导的多元卫生筹资机制，强化政府投入责任，引导社会资金参与发展卫生事业。政府卫生投入增长幅度要高于财政经常性支出的增长幅度，使政府卫生投入占财政经常性支出的比重逐步提高。合理控制卫生总费用增长，调整卫生总费用结构，逐步提高政府投入占卫生总费用的比例，合理控制个人支出占卫生总费用的比例。

完善公共卫生服务经费保障机制。对医疗卫生机构提供基本公共卫生服务项目所需经费，由政府在全面考核评价的基础上，采取购买服务等方式予以补助。根据国家重大疾病预防控制的要求，合理安排结核病、艾滋病等重大疾病防治、国家免疫规划等重大公共卫生服务项目所需资金。专业公共卫生服务机构的基本建设、设备购置等发展建设支出，由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排；人员经费、公用经费和业务经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况，由政府预算全额安排；按照职能定位清理规范专业公共卫生服务机构收费，按照规定取得的收入，应全部按照国库收缴制度规定，及时足额上缴国库或财政专户，纳入部门预算管理；探索实施专业公共卫生服务机构收支两条线管理。

完善社区卫生服务机构的政府投入机制。切实实施社区卫生服务机构收支两条线管理。政府举办的社区卫生服务中心基本建设、设备购置等发展建设支出，由政府根据发展建设规划统筹安排；人员经费和业务经费通过服务收费和政府补助予以补偿，政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定。

完善政府对公立医院的补偿政策。对符合区域卫生规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，经专家论证和有关部门批准后，纳入政府专项补助项目库，由政府根据项目轻重缓急和承受能力逐年统筹安排。按照服务成本，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、对口支援等公共服务经费，对承担的公共卫生服务任务给予专项补助。探索对中医院（民族医院）、传染病医院、精神病院、职业病医院、妇产医院、儿童医院、康复医院、老年护理机构分类管理办法，在投入政策上予以倾斜。在规范收支核算、合理控制成本的前提下，按照国家的有关规定，制定公立医院政策性亏损的政府补助办法。

完善政府对农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的补助政策，完善各类医疗互助和城乡医疗救助投入政策，保证经办机构工作经费。加大食品和药品监督管理能力建设的投入力度。完善应对重大、突发公共卫生事件的资金保障机制。

建立和完善财政资金使用安全性、规范性和有效性的监管机制，提高财政资金使用效率。

鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。建立健全规范的社会办医和外资办医审批程序，完善公平公正的行业管理政策，积极引导社会资本参与公立医院改制重组。

（四）建立科学合理的医药价格形成机制。完善医疗服务定价机制。基本医疗服务价格按照“合理补偿成本、兼顾居民和基本医疗保障承受能力”的原则核定。逐步提高中医和体现医务人员技术劳务价值的诊疗、手术等项目价格，降低偏高的医用设备检查和治疗价格，从严控制以新设备、新试剂、新方法等名义新增医疗检查检验项目。在非营利性医疗机构的医疗服务价格实行最高指导价管理的基础上，实行分级定价，适当拉开不同级别医疗机构和不同职级医师的服务价格。

完善药品价格形成机制。药品定价遵循“补偿成本、合理盈利、反映供求”的原则。改进定价方法，提高透明度和科学性。通过药品集中招标采购等，进一步降低偏高的药品价格，适当提高临床必需但市场不能保证供应的廉价药品价格。对可替代药品和创新药品定价，逐步引入药物经济学评价方法，促进不同种类药品保持合理比价关系。对仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设。完善按照价格高低实行差别加价的政策，条件成熟时取消医疗机构销售药品加价率。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械价格的控制和管理。

建立药品和医疗服务价格动态调整制度。建立和完善医药市场价格调查、监测和信息采集分析系统。

（五）促进医学科技发展和人才队伍培养。以“总体规划、集成优势、突出重点、整体提升”为原则，分层次、分类型规划建设临床医学中心和医学重点学科，加强医学领军人才、学科带头人、优秀青年医学人才培养，形成多层次医学学科建设和人才培养的长效机制。整合资源，集成优势，建设若干高层次的医学研究机构，提高上海医学的自主创新能力。大力推进转化医学发展和医学知识服务平台建设，促进基础医学研究更好地向临床和预防应用转化，解决临床和公共卫生中的实际问题，切实有效降低医疗费用。建立健全住院医师、全科医师、专科医师规范化培训和继续医学教育制度，形成符合国际惯例和医学人才成长规律的临床医师培养体系，从根本上提升临床医师队伍的整体素质，显著提升基层医疗卫生机构医务人员的技术水平。以卫生服务需求为导向，调整优化医学院校专业和课程设置，扩大紧缺专业招生规模。加强公共卫生、全科医学、中医学、康复、护理、药学、院前急救、卫生管理、医学信息等薄弱领域的人才培养。加强食品安全专家队伍建设和学科带头人培养。加强乡村医生队伍建设。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区服务，对长期在城乡基层工作的卫生技术人员，在职称晋升、业务培训、生活待遇等方面给予适当的政策倾斜。稳步推动医务人员合理流动，研究探索注册医师多点执业。加强医疗卫生机构精神文明建设，不断提升医务人员的职业精神和人文素养，调动广大医务人员参与改革的积极性。

（六）加强医药卫生法制建设和行业监管。逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应的地方卫生法规体系。研究推进本市基本医疗卫生立法，明确政府、社会、公民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。完善地方卫生标准，深入宣传贯彻卫生标准。推进依法行政，严格规范执法，依法严厉打击各种危害居民健康和生命安全的违法行为。

建立以公益性为导向的医疗机构综合评价体系，加强部门联动，整合现有的医疗机构考核评价指标体系。建立涵盖医疗质量、医疗安全、医疗服务、适宜技术推广、医保基金管理和使用、运行效率、公共服务职能履行、精神文明建设等内容的综合评价指标体系，作为政府加强全行业管理、对医疗机构监管和调控的重要手段，评价结果成为财政投入、医保定点资格、院长绩效考核等的重要依据。

加强医疗机构准入管理，健全医疗服务监测网络，完善医疗服务评价体系。加强医疗质量和医疗安全管理，规范医疗服务行为。健全医务人员职业操守体系，完善医务人员职业道德档案。加强对医疗保险基金监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。完善药品监管体系建设，严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管。建立信息公开、社会多方参与的监管制度，加强行业自律，鼓励社会组织和个人对政府部门、医药卫生机构进行独立评价和监督。

（七）完善以居民健康管理为核心的卫生信息化系统。发挥医药卫生信息化的基础性作用，以居民健康管理为核心，实现人人享有电子健康档案，共享利用健康信息，促进医疗卫生服务从单纯防病治病向健康综合管理转变；强化医疗卫生服务信息的挖掘和分析，促进医疗卫生管理从粗放式向精细化转变；加强卫生服务需求评价，使政府部门和医疗机构更好的把握和响应居民的医疗服务需求，促进政府职能从管理型向服务型转变。

完善公共卫生信息系统，提高疾病预测预警能力。推进标准化社区卫生信息系统建设，提高社区健康服务水平。以医院管理和电子病历为重点，加强医院信息化建设。加强医疗保障信息系统建设，完善基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理、参保单位和个人管理与服务等功能。完善药品安全监管、药品供求、采购、使用、药品不良反应监测等信息网络。建设上海健康信息网，实现公共卫生、医疗服务、卫生管理等各个系统互联互通，为居民享有方便、高效、优质的医疗卫生服务提供信息支撑。

（八）形成全社会支持医药卫生事业发展的合力。广泛调动社会资源，支持和发展医药卫生事业。设立上海市卫生发展基金会，鼓励社会对医药卫生事业捐资捐助。新闻媒体要加强健康知识宣传教育，坚持正确的舆论导向，营造全社会尊重医务人员的良好氛围，推动构建和谐的医患关系，引导居民科学就医，为深化医药卫生体制改革营造良好的舆论环境。建立医患纠纷第三方调解机制，依法维护正常的医疗服务秩序，保护患者和医务人员的合法权益。

四、积极稳妥推进医药卫生体制改革

（一）提高认识，加强领导

各级党委和政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、艰巨性、紧迫性，切实加强组织领导，落实责任制度，明确任务和进度，保证各项改革顺利推进。市政府成立医药卫生体制改革领导小组，从全市层面统筹规划和组织实施医药卫生体制改革。市医药卫生体制改革领导小组办公室设在市发展改革委，具体负责日常工作。各有关部门要认真履行职责、密切配合、精心组织、形成合力，有序推进改革。各区县政府要相应成立医药卫生体制改革领导小组及其办公室，接受市医药卫生体制改革领导小组及其办公室的指导和督导，按照本意见的要求，因地制宜地制定本地区的具体实施方案，精心组织落实。加强医改监测评价工作，确保改革措施落实到位，改革成果惠及全体居民。

（二）突出重点，分步实施

实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，是一项长期艰巨的任务，既要着眼长远的制度设计，也要力争尽快取得实效，坚持远近结合，从基础和基层起步。近期重点抓好基本公共卫生服务、基本医疗服务、基本医疗保障、基本药物制度、公立医院改革试点、社区卫生综合改革、医学学科建设和人才培养、基于居民电子健康档案的卫生信息化工程、发展现代医疗服务业和切实解决居民看病就医中的突出问题等十项改革。各有关部门要明确工作任务，认真履行职责，抓紧制定操作性文件和具体方案，明确实施步骤，搞好配套衔接，协调推进各项改革。一些重大改革要先行试点，积极探索有效的实现途径，及时总结经验，逐步推开实施。

（三）加强宣传，正确引导

要坚持正确的舆论导向，周密制定宣传方案，广泛宣传深化医药卫生体制改革的重大意义、目标任务和政策措施，引导社会合理预期，使改革深入基层、深入人心，调动和发挥各方面参与、推进改革的积极性、主动性和创造性，为深化改革创造良好的舆论氛围和社会环境。

《实施方案》（征求意见稿）（摘要）

上海市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案

（征求意见稿）

根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发〔2009〕12号）和《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻<中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见>的实施意见》，到2012年，本市着力推进十项重点工作，有效解决当前医药卫生领域的突出问题，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础。

一、实现人人享有基本公共卫生服务

（一）实施基本公共卫生和重大公共卫生服务项目。

（二）着力加强公共卫生服务能力建设。

（三）加强慢性非传染性疾病预防控制。

（五）加强学校卫生服务。

（六）全面提升公共卫生应急处置能力。

（七）努力提升食品药品安全保障能力。

（八）加强职业病综合防治。

（九）推进全民健康促进与健康教育。

（十）切实保障公共卫生服务经费。

二、实现本市居民基本医疗保障制度全覆盖

（一）完善基本医疗保险制度。

（二）提高基本医疗保障水平。

（三）完善医疗保险支付方式。

（四）探索建立老年护理保障计划。

（五）发展补充医疗保障制度。

（六）推进城乡医疗救助制度。

三、为居民提供安全有效、公平可及、价格合理的基本药物

（一）贯彻执行国家基本药物制度。

（二）建立基本药物供应保障体系。

（三）建立基本药物优先选择和合理使用制度。

四、为城乡居民提供优质便捷的基本医疗服务

（一）优化医疗资源布局。

（二）合理配置医疗资源。

（三）健全中医服务体系。

（四）推进医疗资源整合。

五、探索以家庭医生制度为基础的社区卫生服务新模式

（一）规范社区卫生服务。

（二）完善社区卫生服务机构收支两条线管理。

（三）完善医保总额预付办法。

六、推进公立医院改革试点

（一）推进公立医院管理体制改革。

（二）推进公立医院运行机制改革。

（三）推进公立医院补偿机制改革。

（四）推进公立医院监管机制改革。

（五）合理控制医疗费用。

（六）充分调动医务人员积极性。

七、加强医学学科建设和人才培养

（一）建立住院医师规范化培训制度。

（二）加强医学学科建设和优秀人才队伍培养。

八、建设基于居民电子健康档案的卫生信息化工程

（一）建设统一标准的居民电子健康档案。

（二）建设覆盖医疗卫生机构的健康信息网。

（三）促进医疗服务和健康信息的共享和利用。

九、加快发展现代医疗服务业

（一）推进国际医学园建设。

（二）发展中外合资合作办医和社会办医。

（三）发展多种形式的医疗服务业。

（四）完善促进医疗服务业发展的配套政策。

十、切实解决居民看病就医中的突出问题

（一）进一步方便居民就医。

（二）进一步规范医疗行为。

（三）规范医保病人自费药品和自费医用材料的使用。

（四）改善院前急救和医院急诊服务。

十一、落实保障措施

（一）加强组织领导。

（二）加强财力保障。

（三）鼓励试点探索。

（四）加强宣传引导。