军转民 关于军事工业军转民的若干问题探讨

杜 人 淮

内容提要：本文认为，军事工业的“军转民”是指军事工业由军事专用性的科研生产转向军民结合性（或兼容性、两用性）科研生产的一种特定运行机制。军转民的必然结果是军民一体化。由于对军转民认识上的偏差，加上实践中出现的某些失误，中国军事工业的军转民存在不少缺陷。面对步履维艰的中国军事工业，只有进行制度上的改革和创新，才能从根本上摆脱困境。为了有效地促进中国军事工业的军转民，发挥中国军事工业在国防建设和经济建设中的积极作用，必须在国家军事订货制度、企业制度、国家宏观调控政策等方面进行有效率的制度安排。

关键词：军事工业 军转民 改革 创新

一、 “军转民”的解析

在分析军事工业军转民问题之前，首先有必要对“军转民”内涵进行界定。关于“军转民”的解释，国外比较有代表性的观点认为，“军转民”是特指军事装备等军品的生产设备和人员向民用生产领域转移（Jacques S. Gansler，1995）。在国内，一般将 “军转民”界定为军事工业的民用生产，是指和平时期军事工业在确保完成军工生产任务的前提下，充分利用自身剩余生产能力，挖掘自身的生产潜力并充分发挥自身优势生产民品，以发挥军事工业对民用工业的补充和促进作用，为国民经济的发展服务（曹智英，1995）。可见，国内外对“军转民”的理解主要局限在两个层次上，一是军事工业由单一军品生产转向包括军品和民品在内的多种产品生产（即多种经营），二是将军工生产能力部分转向民用生产。虽然这两个方面是“军转民”的重要内容，但它不能完整地概括军事工业“军转民”内涵与实质。

如果从更全面、更深层次理解，可以将“军转民”界定为军事工业由军事专用性的科研生产转向军民结合性（或兼容性、两用性）科研生产的一种特定运行机制。军转民的必然结果是军民一体化（Civil-Military Integration）。军事工业的军转民应主要包括以下几个层次含义：产品结构由单纯军品型向军民结合型转变；生产技术装备、工艺、材料和人员等由军事专用性向军民通用性转换；军品分系统或零部件由完全或主要使用军事专用品转向尽量使用军民两用品等。

（一）产品结构由单纯军品型向军民结合型转变

长期以来，由于军品和军事需求的特殊性，加上对军事安全的特殊考虑，一个国家的工业基础常常被严格区分为军事工业和民用工业两个系统。军事工业主要从事军事专用品（包括军工科研成果)生产，民用产品在整个军事工业中所占比重微乎其微。即使中国目前一些民品主导性的军工企业，转型前民品在整个企业中所占比重也相当低。如四川长虹在1978年之前，民品产值在总产值中的份额始终没有超过20%（陈永忠、王君迈、裴厚勤，1999）。民用工业专司于民用产品生产，不得从事军事专用品的生产（战争时期例外）。

现代科学技术的发展，使军事技术和民用技术的界限日趋模糊。军事工业和民用工业生产任务的严格分工，不仅没有必要，而且制约着各自的发展。在这种背景下，通过军转民改变传统军事工业的分工体系已成为军事工业发展的一个重要方向。军事工业军转民的一项重要内容，就是要改变军事工业单一军品的传统产品结构模式，使军事工业专门或主要从事军事专用品生产，转向包括军事专用品、军民两用品和民用产品在内的军民结合型生产。军事工业实行军转民后，特别是国家工业基础走向军民一体化后，军事工业和民用工业在民品和军品生产上的严格分工将不复存在。不仅军事工业产品构成中包括军事专用品、军民两用产品和民用产品，而且民用工业产品构成中除民品外也包括部分军事专用品和军品两用品。

在市场经济条件下，面对激烈的市场竞争环境，军事工业通过军转民实现产品结构由单纯军品型向军民结合型转变，还必须注重企业竞争力的提升。企业的竞争力取决于成本水平，而成本水平除管理水平外，归根结底取决于产品（技术）选择和要素禀赋结构所决定的比较优势的吻合程度（林毅夫、刘培林，2001）。因此，民品的开发和民品市场的开拓应充分考虑军工企业自身在技术、资源等方面存在的比较优势，按照工艺相似、技术相近的原则开发民品，并高度重视军工技术的和平利用或向民用领域的转移，以提高民品的市场竞争力。

（二）生产技术装备、工艺、材料和人员等由军事专用性向军民通用性转换

实现军事工业产品结构由单纯军品型向军民结合型转变，可以采取不同的方式。概括起来讲主要有以下三种方式：（1）重新购置民品生产技术装备、材料，重新引进民品科研生产人员和管理人员，并按照民品生产规范和工艺要求从事民用产品的生产；（2）将生产技术装备、材料、人员和技术等由军事专用性全部转变为军民通用性，力求完全在同一条生产线上使用相同的材料、技术和人员等生产军品和民品；（3）在尽量降低军品生产专用设备、人员、材料和技术比重的前提下，力求使用共享设备、人员、材料和技术等进行军品和民品两用生产。

上述三种方式说到底就是如何处理资产的专用性和通用性问题。所谓“专用性”（specific/idiosyncratic）是特指专门为支持某一特定的团队生产而进行的持久性投资，并且一旦形成，再改作他用，其价值将大跌；或者说，专用性资产的价值在事后严重依赖于团队的存在和其他团队的行为（扬瑞龙，扬其静，2001）。如果军工部门的生产技术装备、工艺、材料和人员等生产要素作为军事专用性资产而存在，其价值将依赖于政府的军事需求。也就是说，军工部门军事专用性资产的利用率直接取决于政府的军事订货量。由于军事专用性资产具有退出难、转移成本高等特点，军工部门要从事民用产品的生产往往需要添置新的资产，这就不可避免地造成资源的浪费和产品成本的增加。与此相反，如果军工部门的生产技术装备、工艺、材料和人员等生产要素作为军民通用性资产而存在的，那么军工部门资产就不完全依赖于政府的军事需求，军工部门可以根据政府军事订货量，对军民通用性资产进行灵活安排和调整，使军工部门资产得到充分合理使用。

以上分析可以看出，在实现军工部门产品结构转换的三种方式中，效果最差的是第一种方式，这是一种同时维持军事专用性资产和民用专用性资产的产品结构转换模式，其必然结果是资源的严重重叠和利用的低效率。最理想的是第二种方式，它完全消除了资产军用和民用的专用性，可以最大限度地克服重复配置资源现象，从而实现资源的最充分合理使用。但这种方式不完全适应于军事生产的实际需要。因为军品（特别是武器系统）是一种有特殊性能要求的产品，为了满足军品对某些特殊性能的要求，客观上需要维持一定规模军事生产的专用性技术装备、材料、工艺和人员等生产要素，因而不可能在军事生产过程中将全部军事专用性资产转变为军民通用性资产。相比之下，最现实的是第三种方式。因为保持一定军事生产所必要的军事专用性资产，可以满足军品对某些特定性能要求。将军品生产必要的军事专用性资产以外的其它资产转变为军民通用性资产，可以实现军工部门资产的充分合理使用，并不断提高军品和民品的生产效率和效益。因而，生产技术装备、工艺、材料和人员等由军事专用性向军民通用性转换，就成为军事工业军转民的一项重要内容。

（三）军品分系统或零部件由完全或主要使用军事专用品转向尽量使用军民两用品

军品分系统或零部件的军转民问题，即军品分系统或零部件由完全或主要使用军事专用品向尽可能地使用军民两用品转变，同样是军事工业军转民的一项重要内容。这一点往往容易被军事订货部门出于安全或保密上的考虑而忽视，甚至加以遏止。对于军工部门来讲，如果不能做到军品分系统或零部件由完全或主要使用军事专用品向尽可能地使用军民两用品转变，不仅不能说已经实现了军转民，而且还会不可避免地制约军事工业其它方面的军转民。

如果军品分系统或零部件只能采用军事专用品，就意味着军事专用品在军工部门的产品构成中必然维持一个较高份额。同时，为了满足军事专用品生产需要，还必须维持相当规模的军事生产专用技术设备、人员等。这样，自然就会影响到军工部门产品结构由单纯军品型向军民结合型转变，并进一步影响到军事工业生产技术装备、工艺、材料和人员等生产要素由军事专用性向军民通用性转换。因此，要真正实现军事工业的军转民还必须做到军品分系统或零部件由完全或主要使用军事专用品向尽可能地使用军民两用品转变。不仅如此，如果武器系统的分系统或零部件只能采用军事专用品，那么军事分系统或零部件生产厂商所提供的产品大部分就成了“专有性”（exclusive）产品。所谓“专有性”产品就是指这样一种产品，一旦它从市场退出，将导致其他企业团队生产力下降，甚至企业组织的解体。因而，军事分系统或零部件生产厂商就可以凭借其专有性产品提供者的一个近似卖方垄断的地位，向武器系统生产厂商（主要是武器系统的集成或总装企业）“敲竹杠”（hold-up）。同时，又由于军事分系统或零部件生产厂商的产品为军事专用品，依赖于武器系统生产厂商，也面临着被“敲竹杠”的风险。这样，就必然会加大军事专用武器分系统或零部件供求双方达成交易的难度，并增加谈判成本等交易成本，使武器系统的生产效率和效益受到不利影响。反之，如果武器系统的分系统或零部件转而采用军民两用品，可以将竞争机制更大程度地引入武器系统之分系统或零部件生产领域，使更多的厂商（包括民用企业或私人企业）加入到武器系统的分系统或零部件生产中，大大增强武器系统生产厂商的“谈判力”（bargaining power），消除被“敲竹杠”的风险，从而使武器系统的生产效率和效益不断得到提高。另一方面，由于武器系统的分系统或零部件为军民两用品，可以使其生产厂商减轻对武器系统生产厂商的依赖程度，扩大产品的市场销售范围，提高资源的利用效率和效益。

另外，军事工业的军转民还包括军品科研生产由完全按军事规范进行生产转向主要按民用规范（或商业规范）生产，这主要取决于国家军事订货制度的政策导向。军事工业的军转民本身不是目的，通过军转民是为了实现军事效益和经济效益的最大化，即不仅要保障政府（主要通过军队）能够随时获得实现国家安全战略所需要的一切军用物质，并同时以最低成本获得政府所需要的高质量高性能的军用产品，而且要充分发挥军事工业在提升国家的经济力和国际竞争力方面的积极作用。

二、 中国军事工业军转民的缺陷

中国军事工业军转民的真正启动是在20世纪70年代末80年代初，其背景是1978年党的十一届三中全会提出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，接着提出了“调整、改革、整顿、提高”方针，随着全国工作重点的转移，中国军事工业也进行了重大的调整，从过去主要为军用服务，改为军民结合，保军转民，重点为国民经济和人民生活服务。应该说，中国军事工业在军转民过程中，产品结构有了很大的改善，民品产值在整个军事工业产值中所占比重有了很大程度提高，为整个国民经济的发展作出了一定贡献。与此同时，由于对军转民认识上的偏差，加上实践中出现的某些失误，中国军事工业的军转民还存在不少缺陷。

军转民 （一）军民分离由系统间发展为系统内分离，资源的重叠浪费现象较为严重

改革开放之前，军民分离主要表现为整个工业基础内部两大系统之间分离，即军事工业系统和民用工业系统之间的分离。由于军事工业与民用工业的分离而导致的资源重复配置现象，主要表现为资源在两大系统之间的重复配置。改革开放以来，我国军工管理体制进行了一些重大改革，军工部门可以根据市场需求自主地开发民品。在军费规模大幅度削减、军事需求大量压缩、军工部门军品科研生产任务严重不足的情况下，中国军事工业在全行业开展了大规模的军转民活动。

随着军转民活动的不断展开，军民分离出现了一些新的特点。不仅军事工业与民用工业两大系统之间的分离状况依然存在，而且进一步演化为军事工业（企业）内部分离，突出表现在军品民品分线、分厂，并应用不同的设备、材料和人员等进行生产。军品民品科研生产缺乏应有的关联性，用军工部门自己话讲，叫做“分灶吃饭”。

军工企业内部存在的军民分离体制和运行机制，在实践中不可避免地带来了一系列弊端。通常情况是：军工企业内部每个民品单位都重复设置二级机构，造成管理链条的延长和非生产人员的增加；在分离的状态下开展军品和民品科研生产，致使设备和人员进行重复配置，而且相互间缺乏必要的分工和协作，使军品和民品的科研生产的发展受到制约；各自分别成立采购和销售队伍，不仅人员素质较差，而且就整个企业而言同一种原辅材料重复采购，造成不必要的浪费和重复积压，各自的销售人员只是负责自己产品的销售，彼此间不进行联系和合作，无法形成整个企业强大的销售网络，也无法真正形成稳定、长期的客户群。这种机构重叠和资源重复配置现象，不仅带来企业管理和生产经营的低效率，而且造成资源的过度浪费和产品成本的大幅度增加，使企业缺乏应有的市场竞争力。另外，在企业亏损的情况下，资金分块管理，各自支配，不能发挥出有限资金的最大效用（效宁，2001）。

（二）结构性矛盾在转轨过程中进一步加剧，军工的自身优势未能充分显现

在军事工业转轨前，政府长期采取的是对军事工业倾斜的扶持政策，军工部门的生产设备、技术和人员等与民用工业部门相比具有非常明显的优势。如果军工部门在军转民过程中能够遵循市场经济规律，并充分发挥军工自身优势，军工部门开发的民用产品应该具有较强的市场竞争力。但由于中国军事工业的军转民最初走的是一条完全独立于军品生产以外的发展道路，没有按照工艺相似、技术相近的原则开发民品，从而使军工技术优势未能得到充分发挥。最突出地表现为军工部门开发的民用产品严重趋同，不仅军工部门之间开发的民用产品与民用工业的产品严重趋同，而且不同生产性质军工部门之间开发的民用产品也严重雷同。兵器、电子、航空、航天、船舶、核工业等军事工业部门开发的民用产品大多集中在自行车、家用电器、时装、饮料、木器等一般性的民用产品上。

军事工业产品供求脱节的结构性矛盾，在短缺经济时期尚不突出。随着市场经济的发展，特别是国内市场由卖方市场转向买方市场后，军事工业产品的供给与需求的结构性矛盾开始日益显现出来。军工部门生产的民用产品，除少数有一定的竞争力外，大多数缺乏竞争优势。从目前军工部门开发的民用产品情况来看，民用飞机、民用船舶、民用卫星、运载火箭和核电等军工主导产品在国内市场具有较强的竞争力，但在国际市场上面临的竞争压力较大；汽车、摩托车、家用电器等军工支柱产品，在国内外市场上都不具有明显的竞争优势，甚至有些产品没有任何竞争优势；民爆器材等军工优势产品，由于市场开发力度不够，其市场的竞争优势未能充分表现出来。我国加入WTO后，军工企业面临的是一个更加开放和更加多样化的市场。可以预见，军工部门产品的结构性矛盾将会变得更加突出。

不仅如此，在军事工业军转民的过程中，由于军工部门的组织结构、技术结构和产权结构等没有得到及时调整和优化，目前军事工业在组织结构、技术结构和产权结构等方面还存在许多不合理因素。如：在组织结构上存在着大而全、小而全、产业关联度低、组织化程度低、专业化分工协作不足的缺陷；在技术结构上存在着科研生产手段的技术层次低、工艺相对落后和产品的高新技术含量较低等缺陷。从现实情况看，军工企业的结构性矛盾已经成为军事工业军转民的重要障碍。在军品生产任务不足和民品缺乏竞争力的情况下，大部分军工企业都面临着前所未有的困难，整个军事工业系统被中国政府列为重点脱困对象之一。

（三）军工企业制度改革滞后而且缺乏规范，企业运行效率和效益受到制约

在我国市场化的改革过程中，确立了军工企业和民用企业同等独立的市场主体地位。为规范军工企业的市场化运作，客观上需要按照现代市场经济要求，对军工企业制度进行创新，即建立现代企业制度。而现实情况是，中国军事工业的现代企业制度改革不仅在时间上普遍滞后于民用企业，而且在具体运作方面也缺乏规范，与市场经济发展要求不相适应。主要表现在：

1．军事工业部门相当一部分还没有建立起现代企业制度。有的企业继续采取传统的工厂制度运作方式，有的（主要是军工科研院所）甚至还没有采取企业化的运作方式，继续采取事业单位的运作方式。这类军工单位不仅难于摆脱政企不分的传统弊端，而且在单位内部军品和民品的经营管理上一般沿袭计划经济体制下的军品经营管理模式，在民品的开发上缺乏应有的风险意识和市场意识，常常由于产品无市场而使企业蒙受巨大损失。

2．一些军工企业尽管名义上已经转制为公司制，但实际上只是一个挂牌公司，企业没有按照规范的公司制进行运作。一些军工公司采取国家独资经营方式，公司内部法人治理机构形同虚设，加上在企业外部缺乏资本市场与经理市场等约束机制，因而军品和民品的经营效果总体上比较差。

3．一些现代企业制度改革相对较好的军工企业还存在许多不完善之处。以目前成立的十大军工集团为例，主要表现在：集团公司（母公司）股权结构单一，在性质上大多数属于国家授权经营的国有独资公司，负责本集团所属企业的国有资产，许多方面未摆脱传统行政性公司的职能；作为法人单位的集团成员企业（主要是全资子公司和控股子公司）在经营中未能真正体现独立市场主体地位，在重大决策之外的一些日常经营管理活动经常受到集团公司的制约和左右，使企业经营活动不能有效地适应市场变化；军品生产多采取集团公司的全资子公司形式，不能通过资本市场募集资本和通过规范的公司运作方式提高军品科研生产能力和效率。

军工企业制度改革过程中存在的上述缺陷，不仅使军工企业未能有效地利用资本市场实现自身的扩张与发展，而且由于缺乏完善的约束激励机制，使军品和民品长期处于低效率和低效益的经营状态中。

（四）军事工业基础在许多方面遭到了削弱，军品科研生产的发展受到影响

中国军事工业军转民的基本方针是“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”，落实在军事工业部门的具体行动上，就是“军民结合、保军转民”。应该说如果军事工业的军转民能够全面落实军转民方针，军事工业基础不但不会削弱，而且应该会有所加强。然而从军转民的实际效果来看，由于各种因素的影响，中国军事工业基础却受到了一定程度削弱。表现在：

1．军工生产技术装备等军事专用固定资产磨损程度较大。中国军事工业的军转民大多采取的是新建民品线的方式，军品和民品生产基本上处于分割状态。在军品生产任务不足的情况下，大部分军事专用性生产、实验、检测的设备、仪器、仪表等处于闲置状态，甚至有的长期被封存。由于自然力的作用，加上管理和保养上存在的漏洞，军品科研生产技术装备的磨损程度比较严重，有的技术装备甚至无法正常使用。另外，由于军工部门的技改基金长期得不到保障，使科研生产技术手段未能进行及时的改进或更新。目前大部分企业的军品科研生产技术手段已经完全丧失了其长期保持的技术优势，甚至有的远远落后于民品生产技术手段。

2．军品科研生产骨干力量流失严重，而且难于补充。军品和军品生产对某些技术和工艺有着特殊的要求，保持一支规模适度的专业性军品科研队伍（武器系统工程师），可以为军事技术和武器装备的发展提供人力资本上的保证。在中国军事工业的军转民过程中，军品科研生产骨干力量的流失比较严重，而且在补充军品科研生产骨干力量上面临比较大的困难。在20世纪70年代末80年代初的军转民过程中，一部分军品科研生产骨干流向了民品生产。这一时期主要是军工企业内部军品科研生产骨干力量从军品科研生产向民品开发生产方向转移而带来的流失。20世纪80年代末，特别是进入90年代以来，随着国内市场由卖方市场向买方市场转变，在军工企业军品任务不足和民品竞争力下降的情况下，企业效益急剧滑坡，并陷入前所未有的困境，一些军品科研生产骨干人员开始流出军工企业，纷纷转向其它效益好的单位或自谋出路。这一时期主要是军品科研生产骨干力量向军工企业外部的流失。与此同时，由于军工部门地理位子较偏远，加上效益差，军品科研生产人员的补充也十分困难。

由于军品科研生产技术设备等专用性固定资产的磨损程度加剧，以及军品科研生产骨干力量的流失和难于得到补充，使军事技术和武器装备的技术创新受到严重制约。从目前情况来看，军品科研生产的潜力不足，一些关键技术的攻关和新产品的研制生产受到了影响。

三、 进一步搞好军转民的制度安排

中国军事工业军转民存在的缺陷是有多种因素造成的。既有军事工业的企业制度和文化观念上的原因，也有军事工业的管理体制和军品市场特殊的经营方式的原因；既有历史遗留的原因，也有实践中出现失误的原因。为了从根本上克服军事工业军转民缺陷，确保军事工业军转民的顺利发展，必须进行制度上的改革和创新。

（一）改革国家军事订货制度，将过去单纯采用军事惯例的传统做法改变为尽量采用民用惯例做法

我国武器装备和其它军用物质的供应体制由指令性计划供应体制向国家军事订货体制转变，是适应市场经济发展的必然选择。然而，目前我国在军事订货制度方面的一些具体做法，对军事工业的军转民将产生一系列消极影响。我国军事订货方式，是独立于民用惯例之外，通过制定各种特殊的规范、标准、法律、采购办法等的一种特殊订货方式。它强调的是军品及军品生产技术和工艺的特殊性，目的是为了保障军品技术的领先地位和军品性能的可靠性，但同时以军民分离和资源重叠作为代价。

从现实情况看，随着科学技术的发展，民品在许多方面已达到甚至超过了军用环境和要求。许多民用产品比同类军用产品成本低得多，可靠性则比军品高，性能也比军品先进好几年。比如在美国，牢固地安装在汽车发动机部分的半导体芯片，现在已经达到甚至超过所用军用要求。其中，在温度范围要求方面，比军用标准超出10度（Jacques S. Gansler，1995）。改革开放后，我国民用企业的研发能力和生产技术水平有了很大程度提高，不仅装备技术已经在许多方面达到甚至超过军工企业，而且不少民用产品技术含量、性能可靠性和对军用环境的适应能力也已达到或超过军用产品。随着民用技术的迅速发展，民用技术和军用技术的界限也日趋模糊，军用的敏感性和保密性技术在整个军事技术中所占的比重不断降低。因而，仅仅从产品先进性和保密性角度考虑采用特殊的军用规范或惯例来采购一切军用物资，不仅没有必要，而且将制约着军事工业的军转民和军事工业的发展。为此，在军事订货过程中应尽量采用民用惯例、规范和标准。包括：用国家标准（GB）取代部分为军用产品（特别是武器系统的构成部件）而制定的国家军用标准（GJB）；用以市场为力量的商业定价方式代替以成本为基础的军品定价方式；把研制低成本武器放到与研制高性能武器同样重要的优先地位；等等。

在军事订货过程中尽量采用民用惯例、规范和标准有利于军工部门：（1）进行两用研究与发展，满足军品与民品共同需要；（2）使军品民品的生产在两用工厂里，采用共同的工程、生产支援手段；（3）在军品民品生产中使用两用设备，特别是部件、材料和软件等。也就是说，它会促使军工部门在产品设计时就要考虑两用问题，武器系统的设计直接采用民用分系统、部件、软件和材料，并在民用（两用）工厂的现代柔性制造设备上制造。不仅如此，在军事订货过程中尽量采用民用惯例、规范和标准。还有利于提高军工生产的储备能力、动员能力和生存能力。

（二）完善国家宏观调控政策，把对军事工业指令性计划管理转变到通过市场的宏观调控轨道上来

军工部门的特殊性客观上需要发挥政府的作用，但在市场经济条件下国家对军事工业的管理不应违反市场经济原则。长期以来，中国政府对军事工业采取指令性计划管理的传统做法，既不利于军工企业市场主体地位的确立，也不利于军事工业的军转民。为了促进军事工业的军转民，国家对军事工业的宏观管理政策措施，应该转到通过市场对军事工业进行宏观调控的轨道上来。目前，国家通过市场对军事工业军转民进行宏观调控的重点主要是：（1）通过市场力量影响军工企业的重组和兼并，实现军事工业结构的调整和优化；（2）对军事工业两用项目开发进行资助，帮助军事工业顺利地实现由军事专用向军民两用转轨等。

武器系统具有专用性特点，保留部分军事生产专用企业（或工厂），并在这些企业中维持一定规模的军事生产专用设备和人力队伍（尤其是武器系统工程师），是军事生产发展必然要求。由于军事工业军转民的任务是实现军事工业产品结构由单纯军品型向军民结合型转变；生产技术装备、工艺、材料和人员等生产要素由军事专用性向军民通用性转换；军品分系统或零部件由完全或主要使用军事专用品向尽量使用军民两用品转变。因而，军事生产专用企业规模就不宜过大，需要采取一定的有效措施对军事生产专用企业规模进行压缩。考虑到武器系统的分系统和零部件可采用军民两用企业生产的军民两用品，保留的军事生产专用企业大部分应是一些大型武器系统的研发和最后总装企业。当大型武器系统的研发和总装企业逐步集中于少数军工企业时，脱离军事专用产品业务的军工企业就可以更多地从事军民两用业务。而这一过程主要是通过军工企业的重组和兼并来实现的。国家可以通过一定的政策安排，借助市场力量来引导军工企业的重组和兼并。如停止某些不必要的军事专用品的订货或将军事专用品的订单集中于某一企业，而不是分散在不同的企业。从而使一些面临困境或接不到军事专用品订单的军事生产专用企业走上与其它军事生产专用企业合并之路，或者自主地转向军民两用业务。通过这一过程可以使军事工业结构在调整中不断得到优化。

军工企业通过军转民从事军民两用业务，最初都会遇到一系列困难和问题，如用军民两用设备取代军事专用设备会遇到资金和技术上的困难、军品专业队伍向军民两用队伍转变会遇到人员培训上的困难、单纯军品型产品结构向军民结合性产品结构转变会遇到市场开发困难。军事工业在军转民过程中所遇到的这些困难和问题，如果仅仅依靠企业自身力量来解决，不仅难度大、需要的时间长，而且还将面临失败的风险。为了帮助军工企业更好地克服军转民所带来的一些困难和问题，从而更好地开展军民两用业务，客观上需要国家安排一定的宏观政策措施给以支持，如通过两用项目经费预算、两用人才培训方案等对军事工业实现军事专用项目向军民两用项目转变提供支持。

（三）规范军工企业制度改革，将军工企业真正改制成为以资本经营为主要纽带的现代公司制企业

现代企业制度的建立是实现军事工业与民用工业接轨，从而平等地成为市场主体的重要方面。这有利于军事工业的军转民。但现实中改制的军工企业不少是挂牌的公司制企业，本身没有按照规范的现代企业制度进行运作。理论界提出了不少完善军工企业现代企业制度改革的方案。如根据平时军工企业军品和民品生产任务的不同，分别采取国有独资公司、股份有限公司和有限责任公司等不同企业组织形式进行改制。即：纯军品生产任务性的军工企业，采用国有独资公司形式；军民结合生产任务性的军工企业，采用国有控股（或参股）的股份有限公司和有限责任公司形式；纯民品生产任务性的军工企业，采用国有参股（或纯私人的）股份有限公司和有限责任公司形式（杜人淮，2000）。然而，在该方案中采用的国有独资公司不是真正意义上现代公司制企业，由于国有独资公司为单一国有投资主体，没有实现投资主体的多元化，因而不可能真正建立现代企业的约束激励机制，在经营机制上将仍然是“国营”性质。对于军工企业来讲，除少数军事专用性的企业可采用国有独资公司外，大部分应采用股份有限公司和有限责任公司进行改制。

在军事工业的现代企业制度改革上，比较有效的方式是，以资本为纽带，通过市场对资产进行战略性重组，建立有竞争实力的大企业集团。在规范化运作方面，有以下几点需要注意：（1）通过资本市场实现军工企业投资主体的多元化，这不仅可以通过资本市场增强自身募集资本的能力，而且可以通过企业外部的市场治理结构规范和约束企业的经营行为。（2）完善企业内部法人治理结构，建立健全的董事会、监事会和经理层的机构，并明确和严格规范各机构人员的组成及其各自的职权与责任范围，使现代企业的内部激励约束机制能得于真正体现。（3）把军品经营和民品经营摆在同等的地位，不仅民品部分需改制为现代公司制法人单位，而且军品部分也应改制为现代公司制法人单位，条件允许同样可改制为上市公司。这也是发达国家的通行做法。同时应尽量考虑如何将军品和民品纳入到同一法人实体中进行军民两用性生产。（4）规范集团公司与成员企业之间关系，成员企业为独立法人，集团公司与成员企业存在的是资本纽带关系，只能通过增加投资或减少投资来改变同成员企业关系，并根据《公司法》的要求行使相应权利，并担负相应的责任。

（四）调整优化军事工业结构，逐步实现国家工业基础由传统军民分离性向军民一体化的方向转变

军工企业的军转民还必须纳入整个国家工业基础之中，实现工业基础由传统的军民分离性朝着军民一体化的方向发展，不仅使传统的军事工业部门从事军民两用生产，而且使传统民用工业部门从事军民两用生产。这是军事工业军转民的一个重要目标。目前“军民一体化”（Civil-Military Integration，CMI）没有一个统一的定义。美国国会技术评价局把军民一体化定义为：将“国防科技工业基础”（DTIB）和“更大的民用科技工业基础”（CTIB）合并成一个统一的“国家科技工业基础”（NTIB）的过程（美国国会技术评价局，1995）。美国国会技术评价局对“军民一体化”的这一定义值得我们借鉴。按军民一体化的定义，共有的技术、工艺、劳力、设备、材料和（或）设施，可用于满足国防需求和民用需求。要实现整个国家工业基础的军民一体化，就必须对中国现有的军事工业结构进行战略性调整。

在如何对军事工业结构进行战略性调整问题上，理论界探讨的一些关于国有经济结构战略性调整的思路，具有一定的启发意义。如从国有经济的产业分布选择出发，进行企业组织和内部结构重组，实现国有经济的规模控制力（刘怀德，2001）等。但在军事工业结构调整的具体问题上，还必须考虑军事工业自身的特点和规律。关于军事工业结构调整问题，笔者曾提出过根据资产专用性不同采取“先分类、再分离、后调整”一种改革思路。即，根据军事工业资产对军品生产依赖性程度的不同，划分为军事专用性资产和非军事专用性资产。以军事专用性资产为主，通过资产重组组建军事生产专用工厂（企业），作为国家常备性军事工业部门，并通过适度收缩，将其保持在一个合理规模范围内。以非军事专用性资产为主，通过资产重组组建军民兼容性生产工厂（企业），作为国家动员性军事工业部门（杜人淮，1998）。

为了把对军事工业结构调整和军转民的分析引向深入，有必要对上述思路作进一步拓展。具体地讲就是：在将军事工业资产划分为军事专用性资产和非军事专用性资产基础上，进一步将军工部门划分为完全军事专用性、半军用半民用性、民用主导性三大类，然后对不同类型的军工部门分别采取不同的调整方式。军事专用性军工部门的调整重点是通过联合兼并，缩小军事专用品科研生产战线，使军事专用性科研生产资源集中在少数几家国防专用企业，以解决长期存在的军事生产能力过剩和军品生产任务不足矛盾，并同时获得规模经济效益好处。半军用半民用性军工部门的调整重点是内部资产结构的进一步调整，主要是用柔性制造设备等先进生产工艺设备代替传统生产工艺设备，大规模采用计算机等信息技术，力求做到在同一工厂、同一生产线，甚至同一机床上，既制造和加工军用产品，又制造和加工民用产品，从而使企业能够按照军品订货任务情况，对军品和民品生产进行灵活的调整和安排。民用主导性军工部门在生产制造设备、工艺、技术、材料和人员等方面的军用和民用界限不明显，无论是“军转民”，还是“民转军”，在技术、市场开拓等方面所存在的障碍较少。因而，这类军工部门平时可作为民用产品生产部门，但在必要时可转向军用产品生产。在完全军事专用性、半军用半民用性和民用主导性三大类军工部门中，完全军事专用性军工部门的军转民一般存在着较大的技术障碍，而半军用半民用性和民用主导性军工部门的军转民一般不存在或较少存在技术上的障碍，主要障碍来自政府的特有的军事订货方式，只要能够改变政府传统的军事订货方式，在军品的采购中尽可能地采用民用标准和惯例便可有效地实现这类军工部门的军转民，并使之走上军民一体化的发展道路。

除军事专用性军工部门外，可在资格认定的基础上，允许私人企业参与到半军用半民用和民品主导性的军工部门领域中，从事一些军用产品（特别是军用产品的分系统或零部件）生产活动。这不仅有利于增加军用产品吸收高新技术成果的途径，从而不断提高军品的高新技术含量，而且有助于政府通过扩大竞争面获得提高产品质量和降低产品成本的好处。通过军转民使军事工业走上军民一体化发展道路，转变军事工业只关注军品特殊性、重视军品性能而忽视军品生产成本的传统文化观念是至关重要的。文化观念的转变，可采取以下做法：（1）加强对企业军品人员的培训，使军品人员由军品方面的专家转变为精通军品和民品设计、生产市场开发方面的通家。（2）收购和兼并民用企业，将民用企业的文化直接渗透到军工企业中。（3）在军事工业军转民的一开始，就让民用设计人员和用户参与进来，从而让位于精通民用经济各种技能的新人，这是一种在实现军事技术向民用领域转移方面最容易获得成功做法。

参考文献：

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4．蒋宝琪主编：《中国国防经济宏观分析》，国防大学出版社1991年版

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8．刘怀德：《论国有经济的规模控制》，《经济研究》2001年第6期。

9．杜人淮：《西方发达国家的军事采办制度及对我们的启示》，《军事经济研究》1999年第8期。

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《军事经济研究》2002年第6期