南宋初期，金国进侵，抗金战争如火如荼，南宋政府的军费严重不足，解决军费的题目迫在眉睫。有大臣提出建议，把政府的公田卖断给私人经营。这一建议被政府所采取，于是在全国开展了一场卖断公田的运动。

宋王朝有很多国有的土地——没收不法官僚的大量土地，逃户、尽户没人继续被政府收回的田地，江河淤积的沙田，还有军队开垦的营田。这些土地的所有权都属国家，称之为“公田”。在宋高宗赵构时期，除一部分划为寺院、学校外，其他公田全部卖断给私人经营。通过变卖公田，政府在短时间内迅速融进一大笔相当可观的资金，这笔钱70%上交中心，30%留给地方，除了用于军费之外，还可以减少人民的苛捐杂税，在战争时期减轻政府、人民的经济压力。可见，在当时的历史条件下，卖断公田起到了积极的作用。

为什么政府要采取变卖公田的政策呢？除了军费不足外，还由于在当时公田的治理和经营存在着相当多的弊端：其一、政府治理这些公田不得力，租耕公田的佃户要作弊，经常欠输田租，政府没法全数收进应有的租金，田租流失严重。其二、治理这些公田，政府需要付出相当数目的治理本钱。现在通过卖断公田，田地回人民所有，由私人经营。政府可以减少治理负担，不仅仅获取了一大笔钱，还不再需要担心国有资产的流失，政府只管收取税赋。

为了鼓励私人买公田，政府采取一系列的优惠政策，凡是私人承租田地30年以上的，价钱减少20%；凡是买有公田一千贯钱的免物力税3年，一千贯以上的免5年，五千贯以上的免10年；承买荒田的免三年的田租。

固然政府一遍叫卖声，大张旗鼓卖断公田，但也有大臣起来反对的声音。反对者的理由是：一、有钱的人理所当然承买公田，成为有产者。而很多佃户、农民却没有能力承买公田，他们将会从此失往耕种的土地，将会面临失业。二、卖公田的人都是些豪强地主，他们依靠其政治和经济势力，占据富饶的公田，垄断价格，贱价承买公田。而中等或贫瘠的田地，豪强地主看不上眼，其价格又高，自然没有人愿意购买。

事实上，政府卖断公田也不顺利，富饶、肥沃的公田当然很顺利卖出，而中下等的公田就没有人承买。实施一年，卖出的公田才只有30%，70%的公田还没有人购买。这样卖断公田就出现第三个弊端：卖出的30%政府当然可以收到税赋，70%卖不出往的公田，由于将要被出卖，农民就不敢承租它们，就会被搁置起来，没有人耕种，政府就收不到田租，这部分资产就白白流失。

于是有大臣提出折衷的方法，采取两步走的政策，将这些卖不出的公田设立为国家农场——官庄。然后招揽农民承租耕种。这样可以解决农民的失业题目，可以充分利用这些公田，别让它们荒废。如黄冈、麻城就建立了22所这样的官庄，还有福建等地，由于地狭人稠，人民非常贫困，政府就给予优惠，不实施卖断公田的政策。

从宋高宗绍兴元年（1131年）开始卖断公田，到宋光宗绍熙四年（1189年）由于大臣的反对而停止出卖，卖断公田经历了半个世纪的历史，其过程并不是很顺利，之后固然还有陆陆续续出卖公田，但模范都不是很大。

纸币贬值，物价攀升，军费短缺，南宋的财政税收已到了山穷水尽的地步。朝廷应付的办法只有两个：一是饮鸩止渴的滥发会子，一是竭泽而渔的仰仗和籴。结果却是“国计困于造楮（纸币），富户困于和籴”，谁都拿不出更好的办法。景定四年（1263年），贾似道决定实行公田法，试图挽救日渐严重的财政危机。这是一个与土地制度和赋税制度有关的问题，有必要先说说相关制度的一般情况。

在土地制度上，宋代继承了中唐两税法以后的做法，私人土地买卖与占有不受任何限制。这一政策可以归结为两句话八个字：不立田制，不抑兼并。宋代土地兼并与流通的频率不低，有所谓“千年田换八百主”的说法。但主要是以自由买卖的经济方式进行的，“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖”，是当时的公理；以政治特权强取豪夺兼并土地的情况，在法理上并不允许。

宋代也有国家土地所有制，其官田来源主要是户绝田、籍没田、抛荒田、濒江沿海的沙田或涂田，另外还有北方与西北边境上的营田或屯田，但国有土地所占的分额微乎其微。而且，南宋以后，通过买卖，官田私有化的趋势不断加剧，国有地的比重越来越小。

土地是农业社会最恒定的“常产”，宋代便把有常产的民户称为主户，没有常产的民户称为客户。客户主要是无地的佃户、雇工等。主户按财产的多少再分为五等，上户通常指一、二等户，属于地主；中户指三等户，多为中小地主或富裕农户；下户指四、五等户，指一般的小土地所有者，其中不乏还需要佃种部分土地的农户。当时还把有官品的称为官户，他们与州县公吏及乡村头目合在一起，构成上户中的特殊阶层，号称“形势户”。主客户的分类分等，不仅农村有，称为乡村户；城镇也照样适用，称为坊郭户。

土地所有者与土地承佃者之间，通过契约关系确认租佃年限与分配方式。落后的劳役地租已基本绝迹，先进的货币地租虽在两哲等少数发达地区已经出现，但实物地租依然是当时地租的主要形态。在实物地租中，定额制并不少见，即先以土地质量分出等第，再按等确定每年应纳的租额；但仍以分成制最为常见，其中五五分成最多，四六分成（即地主四成佃户六成）或倒四成制也很多。

宋代前比汉唐，后比元明，可以说是土地私有制发展最充分成熟的朝代。贾似道的公田法就是企图推翻这一成熟的土地私有制，来挽救千疮百孔的财政危局。

公田法的具体设想建立在限田制基础上，首先将官户田产超过标准的部分，抽出三分之一，由国家回买为官田，再租赁出去，倘若每十亩可收六七石租米，就能解决军粮、会子、物价等问题。最初回买公田的对象是官户超标之田，定下的标准是一品限田五十顷，以下每品递减五顷，至九品为五顷。

公田法直接涉及到官僚地主的利益，理宗下不了决心，贾似道表示将甩袖不干，辞官归田，理宗这才同意在浙西平江（今江苏苏州）、嘉兴、安吉（今浙江湖州）、常州、镇江、江阴等州府实行，再推向各路。贾似道带头献出浙西一万亩田作为官田，堵住了那些反对者的嘴巴。

景定四年二月，正式成立官田所，六月，就回买到公田三百五十余万亩。但品官超标的田亩远远不足公田的数额，于是，先是规定无官之家拥有的最高田额也限五顷，后来降至二百亩，最后无论官民，超出百亩以外的田地就必须回买三分之一为公田。

凡经回买的公田，名义上按租额高低给以经济补偿：租额一石以上的，每亩为二百贯；九斗的为一百八十贯；八斗一百六十贯，以下依次类推。但补偿的并不是现钱，买公田五千亩以上者，给银半成，官告五成，度牒二成，会子二成半；五千亩以下者，给银半成，官告、度牒各三成，会子三成半；一千亩以下者，不给银子，给度牒、会子各五成；五百亩以下者，只给贬值无用的会子。行在会子所开动印钞机，每天加印十五万贯，专门用来回买公田。

首批公田回买以后，每乡设立一所官庄，庄官由财产丰饶者担任，两年一届，负责征收与运送租米。咸淳四年（1268年），取消官庄，改为包佃制，以一二千亩或百亩为一单位，招佃主包佃，再由佃主分佃给承佃户，佃主替代了原来庄官的职责。朝廷在平江、嘉兴、安吉和镇江等地分别设立了专管官田的分司机构。

为推行公田法，就必须全面核查官民的田产，确定超标的田亩数。度宗咸淳元年（1265年），在江南再次实行经界法。所谓经界，就是逐户丈量土地，绘图造册。

官僚、地主隐瞒田产逃避赋税的情况，南渡以来一直存在，并有愈演愈烈之势。为确保财政收入计，国家当然有必要把全国官户和民户的田产明确无误的登入账籍。早在绍兴十三年（1143年）至绍兴二十年间，由户部侍郎李椿年主持，在全国绝大部分地区推行过“经界法”。经界对确保国家财税，抑制土地兼并，是有积极作用的，惟其如此，也遇到来自官僚、地主的顽强阻力。李椿年终于罢官，绍兴经界也没能彻底进行到底。其后，宁宗、理宗时期，部分官吏在局部地区也实行过经界，只是小打小闹，规模无法与绍兴经界相比。

但咸淳经界的目的，主要不是清查隐田，抑制兼并，而只是为回买公田提供数据。由于不必丈量土地，只须根据原有田产记录，核查其后变动，准确度自然不及经界，故而称为推排。推排手续简单，咸淳三年就已基本完成。

景定四年七月，公田法实行还不到半年，尚书都省就声称“中外支用粗足”。其中虽不排除贾似道党羽阿谀的成分，但公田法对缓解财政危机不会是绝无作用的。不过，公田法不可能从根本上解决财政危机，反而成为社会动荡的新源头。

首先，名为回买，实为强夺，加深社会危机。当时浙西上等良田的地价是每亩四百贯，初行公田时，规定对租额每亩一石的良田给以二百贯补偿，已经只是市价的一半。但在实际执行中往往仅给四十贯，还都是无人购买的度牒、告身和形同废纸的会子。所以，实际上，公田法就是以变相的行政手段强行改变土地所有权，当时人怒斥之为“白没”（即平白无故的炒家籍没的意思）。因而公田法遭到朝野持久而殊死的反对，也就完全不足为奇。

其次，官吏舞弊，回买不公，激化社会矛盾。回买公田的田产标准之所以一再降低，最后甚至跌到百亩，关键就是大官僚、大地主勾结主事官吏，隐瞒实际田产，造成回买不足。而对于无权无势的普通民户，主管官吏故意夸大计算其田亩数，强迫他们增加回买数，造成有些民户倾家荡产也无田可卖。而督卖者峻急刻薄，不择手段，甚至滥施肉刑，迫使有些走投无路的民户自杀了事。

再次，官田收租，头会箕敛，引发阶级冲突。在公田回买过程中，少地或无地农民虽然牵连较少，但在后来的官田经营中，他们也深受公田法之害。主事官吏为了邀功受赏，或是多报回买的田数，或是高报公田的等级。等到官田实际经营时，这些上下其手所造成的账面缺额，就只能由租赁承佃的农民来补足。问题还不止于此，公田法推行之初，规定原租额一石的公田，作为政策优惠，现租只收八斗，但实际执行中，却不论原额多寡与土质肥瘠，甚至原来只能年收三四斗的公田，也都一律收八斗。公田法虽明令禁止多收斛面，但实际收租时，仍以大斗征收，一斗收到一斗三升视为惯例，丹阳县甚至高到一斗六升。原来纳租只须纳糙米，公田经营中却强令承佃农户改纳舂白米，每石附加折糙粮一斗八升。承佃户承受不了官田的层层盘剥，交不出高额租米，不少官田竟出现了抛荒现象。

最后，加印会子，回买公田，加剧通货膨胀。回买公田的经费，绝大部分是当时加印的会子，这完全是无本的买卖。而会子本来就贬值的“粪土不入”，如今每天再加进十五万贯投入市场流通，物价飞涨，纸币贬值，是必不可免的。贾似道党羽吹嘘公田法“可平物价”，既违背经济规律，也不符客观事实。事实是景定公田实施不久，就引发了新一轮来势凶猛的会子危机，迫使贾似道在景定四年十月废除会子，改用金银关子，把财政危机转嫁到广大人民头上。对此，《会子危机》里已有细说。

后来个别学者似对公田法大有好感，不仅认为有抑制兼并的积极作用，甚至以为包含了某种社会主义的倾向，因为它以赎买的形式剥夺了部分大土地所有者的土地，让无地少地的佃户耕者有其田。

但正如明代李贽所说：“若真买大户逾限之田，似无不可。”而公田法一开始以品官与大土地所有者为对象，很快就放低回买标准，把剥夺的对象主要转向了中小地主阶级和部分上层农民。抑制兼并既不是公田法的初衷所在，从最后效果看，也没有对大官僚、大地主起到多大的抑制作用。

至于在实施过程中，处于上层与基层之间的中层执行者，由于官僚政体无法克服的腐败，进一步使公田法的条文规定严重走样（人们会很自然的联想到这种现象在熙宁新法中，甚至在以后的朝代里也照样存在），令已经穷途末路的南宋社会更感到动荡与危机。

贾似道推行公田法，总让人感到他在唐吉诃德式的与风车作战，他挑战的是已经成熟的封建土地私有制。人们也会自然而然的把他的这种一意孤行与王莽联系起来，不是也有学者说王莽是中国最早的社会主义者吗？

总之，公田法是以国家行政的强制力来改变土地所有制，把大地主阶级、中小地主阶级、上层农民和少数无地的佃农都卷了进来，方方面面都失尽人心。从推行之时起，就反对之声不绝，但贾似道执迷不悟，朝野也都奈何不得。

德祐元年（1275年）二月，鲁港战败，三月，朝廷就下诏说：公田最为害民，其田当还业主。贾似道个人的垮台并不是军事失利，大部分倒是他的公田法触犯了众怒，朝野就借鲁港溃败发难，让他来个身败名裂。

但当时国事蜩螗，还田之事还来不及操作，第二年南宋就为元所灭。由于原来是公田，倒给元朝拣了个大便宜，当时元世祖饷军、漕粮和给功臣的赐田，主要来自景定公田。