分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。

分税制简介

分税制的实质

划分原则

分税制确立的依据(1.以各级政府的事权范围为依据 2.以各类税种的自身特征为依据 3.以加强和方便税收征管为依据)

国际上的分税制(1.分税级次为两级和两级以上的分税制类型 2.完善程度为彻底型和不彻底型的分税制类型 其一，集权为主的分税制 其二，分权为主的分税制 其三，集权与分权相结合的分税制)

实行分税制的意义((一)充分发挥利益分配原则的效率 (二)满足市场经济对财税管理体制的要求 (三)充分体现财政制衡原则 1.便于进行收入援助 2.便于进行监控支出 (四)有利于宏观经济调控措施的实施)

我国分税制概况((一)我国分税制的内容 (二)我国分税制的特点)

我国分税制的主要问题与解决问题的策略(1.事权和支出范围越位 2.部分财政收入划分不合理 3.地方税收体系不健全 4.省以下分税制财政管理体制不够完善 5.转移支付不规范)

分税制改革的困难

关于实行“分税制”财政体制试点办法(完善分税制财政管理体制法的指导思想 分税制财政管理体制立法的展望 我国分税制和公共财政的历程)

征收管理分工(国税局系统 地税局系统)

分税制简介

1994年开始实行的分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国广泛采用。我国在清朝末期曾出现过分税制的萌芽。

实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。

分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

在新的形势下，我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制，财力和财权虽然只有一字之差，但是其带来的影响却是深远的，财权只是中央的行政形式划分，没有考虑到各地经济发展的不均衡性，而财力考虑到了我国二元经济的发展状况，正视了东、中、西部经济发展的差异。因此，在分税制改革进程中，要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系，在中央有效控制的前提下，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中央给予地方纵向转移支付的同时，可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付，以真正达到“财力和事权的一致”。

分税制的实质

分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权(支配权)。分税制就是要将这些税权(立法权、司法权、执法权)在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。

一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法，“分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门(一个部门或多个部门)负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。所以，在确定分税制的完善程度时，税收立法权的划分是关键，司法权、征管权和归属权的划分和如何划分则是次要的；或者说税收立法权是决定分税制能否成立的决定因素，而司法权、征管权和归属权则是非决定因素。因此，立法权不下放的分税制所能解决的问题只是税收的征收管理问题，不属于需要设置两套机构才能实现的财政管理体制的管理范围。

实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权。但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。这也是实行分税制财政管理体制所必须注意的一个方面。

划分原则

划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权(立法权、司法权、执法权)均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。

中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

分税制确立的依据

分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：

1.以各级政府的事权范围为依据

政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。

2.以各类税种的自身特征为依据

分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上应把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产和流通直接相联系、税源波动较大、征管难度大、收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

3.以加强和方便税收征管为依据

分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。

国际上的分税制

从世界各国分税制的情况来看，目前国际上常见的分税制类型主要包括以下几种。

1.分税级次为两级和两级以上的分税制类型

根据分配级次的不同，分税制类型常见的有两种，一种是中央政府与地方政府两级分税制，一种是中央政府、州(省、自治区、直辖市)政府、县(府、郡、自治州、盟、旗)政府三级分税制。

2.完善程度为彻底型和不彻底型的分税制类型

在各国税收实践中，实行分税制的国家基本上可划分为彻底分税制与不彻底分税制两种形式。

彻底分税制(亦称“完全分税制”)是指：彻底划分中央和地方税收管理权限，不设置中央地方共享税的一种分税制制度。采取这种分税制的，大多是联邦制国家，如美国等。它具有如下特点：政府首脑由民众选举产生并对选民负责，政府事权明晰，民众意愿对政府行为有较大的影响，税权和事权对应密切，税收管理权限划分清楚，中央与地方税务机构分设。一般来说，实行这种制度需要有良好的法制环境作为支撑。如果民众没有对立法、执法的有效建设和监督权力，实行彻底分税制只会带来官本位下的腐化和短期行为，使地方经济受到损害。因此，在法制建设不太完善的国家和时期，设想实行彻底分税制，是行不通的。

不彻底分税制(亦称“不完全分税制”)是指：税收管理权限交叉，设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的，大多是管理权限比较集中的国家，如英国、日本等。

3.集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的类型税权分配程度为集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的分税制的类型

目前世界上实行的分税制主要有3种类型：

其一，集权为主的分税制

这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：

(1)政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是推行国家干预的经济政策。

(2)税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。

(3)中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降到不足1%。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%以下。由于地方政府的税种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。

经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模式。

其二，分权为主的分税制

这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是：

(1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。

(2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。

其三，集权与分权相结合的分税制

这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括：

(1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。（数据为2006年）

(2)有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是包括下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政府的收入反而占税收总额的60%以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。

(3)有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。

经济发展水平较高的发展中国家也多采取这种模式。

实行分税制的意义

分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

分税制作为一次意义深远的制度变革,在集中财政收入、加强转移支付的同时,还对政府和企业的关系以及地方政府的预算外收入产生了巨大影响,这在很大程度上重新塑造了过去十年来地方政府的行为模式。

实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。其中：中央税是指税种的立法

权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。

在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府(或上级地方政府)、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有(支配)权，是按照税款归属标准进行的划分。

分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。

为了加强税收的宏观调控作用，体现利益分配原则，各国政府都看到了分税制的好处。这是因为分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便而有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。其一，分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。其二，分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样的多层次的税收调节，更便于掌握调节的力度和幅度，实现预期调控目标。

(一)充分发挥利益分配原则的效率

在现代社会，美国经济学家和日本财政专家，用商品交换原则作为分税制的理论基础，提出了基本相同的财政经费分担的利益分配原则。

美国专家认为，财政支出的受益范围如果是全国性的(如国防)，需由中央政府出面在全国范围内提供；带有地方受益的劳务供给(如路灯、治安)，则应由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空间内分配的，因为由某一特定辖区提供劳务而形成的受益会外溢到另一个辖区去(如教育)，即其他辖区不提供财政支出即可受益，因此有必要“通过建立一个提供补助金的中央体制，以使这类外在性内在化”。

在日本，中央政府独立进行的事业费原则上由中央财政负担；地方公共团体及其机构所需的业务经费，原则上由地方负担；对中央和地方都有利害关系的特定业务经费，中央和地方各承担一部分，比例大小根据国家的财政管理制度、社会福利保障制度、政府行政管理体制、经济发展状况及实际财源大小等具体情况来确定。但不管各国的作法有多么不同，但谁受益谁提供经费、谁收税谁办事、谁办事谁收税的做法，即“取之于纳税人，用之于纳税人”，各级政府在征税之后必须给辖区居民以回报，纳税人则在支付政府经费的同时也得到了接受政府提供的公共福利和个人社会保障福利以及监督政府工作的权力的做法，已成为一种国际共识。由此可见，税收对个别纳税人而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。正是这种由交换原则转化来的受益原则，决定了实施分税制的经济基础和理论前提。即使有些时候不一定完全符合这一原则，但受益原则为分税制的理论渊源和设计原则这一点仍然是存在的。

(二)满足市场经济对财税管理体制的要求

在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性，要求政府能够自主理财，建立相对独立的分级财政管理体系。其理由是：

自主经营、自由竞争的市场机制，客观上要求各级政府都必须承担两项基本职能：一是服务于市场，即为市场经济创造安定的政治环境，实行稳定的经济政策，建设必要的基础设施和较健全的服务体系；二是调控市场，即根据各地具体情况，运用经济、法律和行政手段，有效地对市场活动进行调控，保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务，应该是多元化的、多层次的、全面的。国有国情、省有省情，区域之间有差异，财政和税收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能对各地具体情况做出符合各地具体情况的详尽的规定，不可能包揽一切事务，因此，只能采用分税制的管理体制，充分发挥中央和地方的积极性，全国性的社会再生产活动及统一市场由中央负责建设、管理和调节，区域性的社会再生产活动及局部市场由地方负责建设、管理和调节。各级政府充分发挥自身的职能作用，根据事权确定财权、划分收支范围，建立中央和地方两套相应的各自独立运用的税收制度。

(三)充分体现财政制衡原则

所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一性和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力。其好处是：

1.便于进行收入援助

上级政府对下级政府的收入援助，主要包括扶持性财力援助、一般性财力援助和开发性财力援助。中央政府如果不能集中较多的财力，就无力进行这些收入性援助。包括：

提供扶持性财力援助：在下级政府无法成功地执行稳定的经济政策时，中央政府能够担负起稳定经济、社会的政治责任，对下级政府给予必要的财力支援。

提供一般性财力援助：由于经济发展不平衡，通过分税制管理体制在不同辖区之间通过提供一般性财力援助，实行财力再分配，实行从低需求高能力辖区到低能力高需求地区的财力转移，能够促使提供地方性公共劳务的条件趋向均等化。

2.便于进行监控支出

采取分税制管理体制，中央政府通过财力援助，调动地方政府理财的主动性和积极性的行政作为本身，就是对地方政府财力分配方向的调控作为。与此同时，中央政府还要监督地方政府的财力分配方向，控制地方的投资和消费规模，在保证中央财政收入的基础上，把地方财政与中央财政联结为一个统一的整体，有利于实现整个国家的经济政策、产业政策和产品政策。

(四)有利于宏观经济调控措施的实施

在第二次世界大战后，无论是凯恩斯学派还是供应学派，无论是国家干预的市场经济还是自由市场经济，无论是联邦制还是中央集权制的国家，都很重视运用货币政策和财税政策进行宏观管理，调节总供给与总需要的平衡。为了保证税收调控的效率，首要的是实行分税制来调动中央和地方政府的积极性，将该应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国“一盘棋”角度出发的宏观税收调控政策更好地发挥作用。同时，分税制实施后，为中央政府做好全国性宏观调控腾出了可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

我国分税制概况

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

(一)我国分税制的内容

我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。

(二)我国分税制的特点

我国目前的分税制具有以下三个主要特点：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。

一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。

需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

我国分税制的主要问题与解决问题的策略

1.事权和支出范围越位

目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。

2.部分财政收入划分不合理

税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业 所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

3.地方税收体系不健全

目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。

4.省以下分税制财政管理体制不够完善

主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。

5.转移支付不规范

我国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。

分税制改革的困难

面对分税制面临的一系列困难，不同的学者提出了不同的观点，以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革，在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑。

（一）减少财政管理层级从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国；既有单一制特征，又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，应首先简化财政管理级次，这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制，县市同级，乡财县管；简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。

（二）完善转移支付制度建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中之义，也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。

（三）改革税收征管体制，降低税收征管成本从长远看，国税和地税应合并，但并不意味着否定分税制，回到分税制改革之前的状态，而是按照国际经验对分税制的完善。目前，已经有了成功的经验和创新的道路，这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构，一套人马两块牌子，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征管。但要避免操之过急，在实践中稳步推进，不搞一刀切；根据各地的具体条件推进此项改革的进程。

关于实行“分税制”财政体制试点办法

自1980年以来，国家财政管理体制进行了三次较大的改革。这几次改革对调动地方增收节支的积极性，保证财政收入增长，促进国民经济的持续发展，起了积极的作用，但也存在一些问题。为了进一步推进改革，经国务院同意，在“八五”期间，中央对部分地区实行“分税制”财政体制试点。“分税制”办法如下：

一、收入的划分。分税制体制将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。

（一）中央财政固定收入，包括关税和海关代征的产品税、增值税、工商统一税，烧油特别税，特别消费税，专项调节税，外资、合资海洋石油企业的工商统一税、所得税，烟酒提价专项收入，中央基建贷款归还本息收入，中央所属国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补

贴，中央部门所属的中外合资企业所得税，铁道部、各银行总行和保险总公司的营业税，债务收入以及其他应属于中央的收入（详见附表）。

改变原来石油部、原电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业产品税、增值税、营业税70%部分作为中央财政固定收入的办法，将其并入一般产品税、增值税、营业税中，实行新的中央和地方分成办法。

（二）地方财政固定收入，包括城市维护建设税，车船使用税，房产税，屠宰税，牲畜交易税，集市交易税，契税，奖金税，印花税，

农林特产税，地方国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴，集体企业所得税，外资企业和地方部门所属的中外合资

企业所得税，城乡个体工商业户营业税、所得税，私营企业所得税，个人所得税，个人收入调节税，国营企业工资调节税，地方基建贷款归还的本息收入，盐税，工商税收税款滞纳金、补税罚款收入以及其他收入。

（三）中央和地方财政共享收入，包括产品税，增值税，营业税，工商统一税，资源税。分享比例分为两档，少数民族地区，实行中央和地方“二八”分享，其他地区一律实行“五五”分享。

二、支出的划分。

（一）中央财政支出：包括中央统管的基本建设投资，挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，地质勘探费，支援农业支出，国防费，武装警察部队经费，人民防空经费，对外援助支出，外交支出，以及中央级的农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费

、公检法支出，国内外债务还本付息支出，中央负担的价格补贴支出，其他支出（详见附表）。

（二）地方财政支出：包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，支援农业支出，城市维护建设费，地方农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出、民兵事业费、价格补贴支出，其他支出等（详见附

表）。

（三）由中央掌管的专项支出：包括特大自然灾害救济费，特大抗旱和防汛补助费，支援经济不发达地区发展资金，边境建设事业补助费，粮油加价款等，这些支出由中央财政统一管理，实行专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。

三、对试点地区，按照上述划定的收支范围进行计算。凡地方财政固定收入加上分享收入大于地方财政支出基数的部分，一律按5%的比例递增包干上解；凡地方财政固定收入加上分享收入小于地方财政支出基数的部分，由中央财政给予定额补助，对少数民族地区，给予适当照顾。

四、基数的确定。各地区的收支基数，以1989年的决算数为基础，在进行必要的因素调整后加以确定。

五、原实行固定比例分成和专项收入，继续执行现行办法。

（一）中央和地方按固定比例分成的收入，包括能源交通重点建设基金、国家预算调节基金、耕地占用税、城镇土地使用税、保险公司上交收入，以及列收列支的专款收入（包括征收排污费收入、征收城市水资源费收入、电力建设资金、社会保险基金、下放港口以港养港收入和教育费

附加收入等），这些收入不列入“分税制”体制范围，仍按现行办法执行。

（二）外贸企业出口退税由中央和地方共同负担，其中：中央财政负担80%，地方财政负担20%。

（三）为了控制烟酒的盲目发展，把卷烟和酒的产品税分成办法，由现行的环比增长分成办法改为定比增长分成办法，增长分成比例不变。定比的基数按1991年实际征收额来核定。

六、关于金库收入的报解。

实行“分税制”财政体制后，中央财政固定收入直接交入中央金库，地方财政固定收入直接交入地方金库，中央财政和地方财政共享收入按照中央和地方的分享比例，由税务部门用专用缴款书分别就地交入中央金库和地方金库，缴款书格式另行下达。不列入包干范围的收入继续按现行

有关规定执行。按“分税制”体制办法计算，有上解任务的地区应递增上解中央的数额，在每月底前按月平均数交入中央金库，中央补助地方的数额，也由中央按月拨付。

七、实行“分税制”财政体制后，中央各部门不要干涉有关地方财政的收支事项，未经国务院批准或财政部同意，不准擅自开减收增支的口子。经济改革将继续深入发展，对财政收支都会有所影响，除国务院有特殊规定者外，收支基数一律不作调整。

完善分税制财政管理体制法的指导思想

规范分税制是分权式财政管理体制法的必然选择。但由于各国政治体制、经济体制和分税制产生的时代背景等方面的差距，分税制有分税与分权完全和不完全两种模式。完全的分税制有以下特点：

（1）各级政府都有独立的税种，独立征税，不设共享税；

（2）各级财政在法定收支范围内自求平衡，各级财政之间不存在转移支付或转移支付的规模很小；

（3）中央财政立法权和地方财政立法权划分明确，地方财政权独立。

　完全的分税制模式与不完全的分税制模式之间没有绝对的区分界限和衡量标准。将分税制区分为两种模式，目的在于说明财政管理体制法的分税、分权不是越彻底越好，要根据相关因素确定合理的分权程度。

我国分税制财政管理体制立法应是一个渐进的过程，在现阶段选择完全的分税制模式是不现实的。由分成式、包干式向分税制转换，应有一个过渡期。共享税是新旧体制过渡的好形式。选择财政管理体制法模式时应贯彻的指导思想是：

1.正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。

2.合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。

3.坚持统一政策和分级管理相结合的原则。中央税、共享税以及地方税的立法权在现阶段要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。

4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。财政管理体制立法的终极目标是建立完全、规范的分税制，但要分步实现。每一阶段性立法要有超前性，尽可能向立法终极目标靠拢，要充分考虑如何与下一步更完善的立法衔接。分税制改革既要借鉴外国经验，又要从我国的实际出发。

分税制财政管理体制立法的展望

（一）通过立法进一步划清各级政府的事权

完善分税制立法，在划分政府事权方面，首先应科学界定政府在经济方面的事权，政府逐步放弃直接从事那些个人、社会组织有能力承担并且与公共服务、宏观调控无关的经济活动，集中力量从事个人、社会组织无力承担或者与公共服务、宏观调控密切相关的经济活动。其次，应借鉴外国立法的成功经验将政府公共事务及经济事务方面的事权在各级政府之间合理划清，减少交叉，并以法律形式固定下来。再次，上级政府事务可按法定条件和程序委托下级政府处理。

（二）完善税收管理体制法

税收划分的方法有待改进，一是按企业隶属关系、按行业划分某些税收预算级次的办法应逐步取消，严格按税种或税率划分预算级次；二是税种划分要彻底并尽可能对同一税源实行依税率划分税收预算级次的办法；三是减少中央和地方共享税；四是大力推进“费改税”，开征新的地方税种，将预算外资金纳入地方税收体系，规范地方财政收入来源，增强地方政府通过规范化税收和转移支付实现预算平衡的能力；五是赋予地方部分税收立法权。法定的地方权力机关及相应的人民政府应有权就地方税的征收管理制定解释性、操作性的法规和规章。

（三）制定国债法

国债是我国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。现行国债管理的依据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。国债法应对国债发行的条件、审批程序、国债的种类、发行的规模、国债的交易等问题作出明确规定。通过立法实现调整国债结构、控制国债规模、强化国债管理、提高国债使用效益等目标，使国债市场化、国债管理法律化。

（四）制定国有资产管理法

国家和国有企业之间的分配关系实行税利分流后，国有企业利润分配制度亟待立法。应根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》和《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业之间以及各级政府之间对国有企业税后利润的分配关系。关于国有资产的管理，应通过分设机构，实现国有资产管理权和经营权分离；通过划分公共性资产和营利性资产并分开经营，提高国有资产增值效率。

（五）制定与预算法配套的法律、法规

我国预算法的颁布和实施，标志着我国复式预算制度正式建立。为实现复式预算规范化，充分发挥复式预算的宏观调控作用，有必要制定地方预算法、投资法及有关硬化经常性预算约束、完善预算编制、审批程序的法律、法规。

（六）制定转移支付法

转移支付立法应以实现各级财政收支平衡以及各地区基本财政服务水平相当为目标。一般性转移支付的数额应采用因素法、税收能力指数法等公式化的办法测算。特殊性转移支付应依专项财政拨款法规定的条件、审批程序、使用监管办法进行划拨，减少任意性。以“分级管理，逐级转移”为原则，建立中央、省、市、县、镇转移支付体系，使转移支付规模与集中财力相适应。

我国分税制和公共财政的历程

没有一项改革是完全没有阻力的。因为支出的改革涉及方方面面的问题

分税制的缘起

1994年启动的宏观经济体制改革，在中国经济体制改革史上是浓重的一笔。

这场改革在理论上、思想上的准备，实际上是从1992年春天小平同志发表南方谈话开始的。谈话精神，最重要的就是确定了市场经济体制改革方向。谈话以当年中央“二号文件”形式下发，在全国引起了很大轰动。那年秋天，召开了中共十四大。在大会政治报告中，江泽民总书记代表党中央正式提出，今后中国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。十四大召开的次年，全国人民代表大会审议通过了宪法修正案，将在中国实行社会主义市场经济写进了国家的根本大法。

1993年9月，十四届三中全会召开。全会根据十四大提出的要求，形成了一个决议，即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。它标志着一轮宏观经济体制改革全面展开。在这个决定里，对财政体制改革提出了三项任务。第一项就是要实施工商税制改革，调整国家和企业之间的关系；第二是在中央和地方两级政府之间要实行分税制；第三是国家预算要实行复式预算。

应该说，十四届三中全会文件中关于宏观经济改革的内容是非常全面的。财税体制改革是改革中比较重要的一项，是中央领导特别重视的一项。财税体制改革涉及国家、企业、个人之间的关系，牵涉方方面面的利益。实行分税制就要调节中央和地方的分配关系。我记得，当时的中央领导强调，这是财税体制改革的中心环节、主要环节。

1993年9月到11月间，当时分管经济工作的国务院副总理朱镕基曾经十几次到地方去，和地方同志交换意见，审账，耐心做工作。他曾半开玩笑但实际上认真地跟我们说：“我每次去，各个部门都要去人啊！财政部可以多去几个人，你们想去几位就去几位。”我们听了，当然感觉很温暖，但我们也不能“滥用”领导的关心，每次随同前往的大体上是二至四人。

接下来，出现了三项改革的统筹、布局问题。按照当时的力量，如果同时铺开三项改革，是很容易顾此失彼的。当时，税务已经从财政部分离出去，成立了国家税务总局。我当时是财政部常务副部长，分管预算，分管改革，也分管税政，所以和税务总局联系比较密切。我们决定，优先展开工商税制改革和分税制改革。改革早在1993年上半年就着手了。

为什么要实施分税制改革？它究竟有什么必要性？为什么早不改晚不改，偏偏这个时候改？其实，早在1980年，财政部就曾经建议实施分税制改革，但是没有为中央领导接受。客观地说，当时条件也不具备。想要分税，先要把主要税种初步完善起来。可以说，分税制改革是在逐步创造条件的过程中间来决策的。

当时为什么必须实行分税制改革呢？大体上有几方面原因。

第一，原来的财政包干制完成了历史使命，已经越来越显示出其不公平的一面。从1981年到1994年，包干制曾起了积极作用。这个制度大的问题不会有，不过有的时候就不大好办。有的地方经济实力比较强，有的地方比较弱，包干的份额就不一样了。全国财政会议常说，“一年之计在于‘争’”，争包干基数，收入指标争取定得低一点，可以多一点超收留成；支出指标则争取定得高一点。要建立规范的社会主义市场经济框架，包干制已经不适用了；而分税制为大多数市场经济国家所采纳，是改革的方向。

第二，中央财政相当困难。当时，中央财政占全国财政收入的比重还不到30%，弱干强枝，中央花钱要靠地方上解。泽民、李鹏、镕基同志都赞成提高中央财政收入比重。当时，中央交给我的任务主要是处理好这个问题。

我们觉得肩上的担子很重。1993年秋天，我第一次在北京市门头沟的龙泉宾馆介绍分税制，讲分税制的主要涵义、前景、主要政策和要解决的问题等。有的财政厅老厅长后来对我说，分税制启蒙教育就是从那次会议上开始的。

分税制改革经验

从1994年到现在，分税制已经实行近15年了。总体上说，实行得很平稳，效果也比较明显。可以说，改革非常成功。1993年，就是改革前一年，我国财政收入是4349亿元，2007年达到5万多亿元。成功还表现在全国31个省区市对这个政策是拥护的。财政体制在历史上不是太稳定的，三年两年就变一次，主要原因就是地方不满意。实行分税制以来，财政体制是相当稳定的。为什么分税制能够成功呢？有几条经验值得总结。

第一，就是稳妥处理中央和地方的分配关系。中央在集中财权的过程中，要缓缓而行，不要急于求成。当时，我们采取存量不动、增量调整的方针，只从增量中间想办法，逐步提高中央财政占全国财政收入的比重。

第二，一定要照顾地方利益。在推行分税制的时候，各省分管财政的副省长和财政厅厅长纷纷来北京，排着队和我们对账。为什么？你研究、处理的问题和他们息息相关，他们身后有几千万甚至上亿的老百姓。1993年9月，朱镕基同志带队去调查研究，听取地方的意见。某省同志问：搞分税制以哪一年为基数？财政部主张以1992年为基数，因为1992年的数字是实的，谁也改变不了，不能“做文章”。但这个省的同志提出要以1993年为基准。当时，我们不赞成。镕基同志说，向中央政治局常委会汇报，常委会决定以后，党员就要服从。结果，中央决定尊重地方同志意见。今天来讲，中央这种精神，就叫体谅地方、关怀地方，在政策允许的条件下照顾地方。

第三，中央财政壮大了，对地方也有好处。我们当时有一个奋斗目标，就是中央财政收入要占到全国财政收入的55%-60%，中央本级财政支出要控制在全国财政支出的40%以内。那么，多出来的20%的收入用在何处呢？要给地方，主要给中西部地区。要完善转移支付制度。在1994年刚搞改革的时候，中央一年转移给地方大体上有550亿元。到2007年，这个转移支付支出达到了1.3万多亿元，而中央本级支出始终没有超出改革前所占的比重。

第四，改革能够成功，领导关心是非常重要的。江泽民同志曾多次分片召开各省省委书记、省长座谈会，亲自做工作，镕基同志亲自带队。后来，他半开玩笑地说，那段时间是东奔西走，南征北战，恩威并用，软硬兼施。

初建公共财政框架

　公共财政的提出，是财政发展过程中一个自然的发展阶段。

在解放初期，我们的财政叫做“战时财政”，因为当时有朝鲜战争，财政方针就是毛主席提出的“发展经济，保障供给”八个字。1953年以后，朝鲜停战。中国第一个五年计划展开了，经济建设已经成为国家的主要任务。这样，财政就由“战时财政”进入到“建设财政”。财政部每年都要计算，在财政支出当中，建设性的支出占整个财政支出的多大比例。如果建设性支出比例低了，就要做检讨。一直到改革开放以后，小平同志还说“军队要忍耐”，把钱省出来搞建设。

到了1998年，“建设财政”已经落后于形势了。如果没有社会的发展，没有人民生活水平的提高，没有支出的均等化，建设最终是上不去的。于是，公共财政观点应运而生。

党中央对这个观点是肯定的。从2000年以后，党中央建立了一个制度，每年春节前后，要把省部级主要领导干部请到中央党校办一个专题研讨班。第一个研讨班研究的就是财政问题，其中有一个题目就是“公共财政”。当时主管财政工作的李岚清副总理作了一个重要讲话，把公共财政的主要内容、为什么要搞公共财政，作了非常好的阐释。由此开始，公共财政就开始展开了。

前面提到了转移支付，其实是支出均等化问题，而这正是公共财政的核心。公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题，但是，最基本的支出应该相对平均。比如，国民受教育的机会、每个学生有多少经费应该是均等化的，医疗、交通也都应该如此。对于中西部地区来说，国家大力发展经济是没错的，而且他们对于公共财政也是赞成的。这里涉及一个观念：建设并不都是需要国家花钱。我们国家现在每年GDP的贡献，不是国有企业带头，而是民营企业到头，占的比例达到50%以上。就是说，中央政府、地方政府、社会资金、民营企业、外资都是建设资金来源的一部分。

实际上，财政支出的改革是滞后的，公共财政的改革是财政支出的改革，实际上是慢了。

当然，没有一项改革是完全没有阻力的。因为支出的改革涉及方方面面的问题。

征收管理分工

国税局系统

增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、企业所得税、中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。

地税局系统

营业税、城市维护建设税，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。

为了加强税收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳税人，而且国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代收某些税收。