行政监督

异体监督(异体监督的范围 异体监督的意义)

行政监督

行政监督是行政管理机制的重要组成，它是指行政监督主体依据一定的授权范围和法定程序，对行政行为从计划、发生、产生影响到评估等一系列过程中涉及到的人、财、物的监视和督察，尤其是对行政权力运用者、行政决策机关、行政执行机关以及其公务人员的行为的监视和督察。行政监督泛指当代各国国家生活中各种法定的监督主体（立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、群众组织、新闻舆论、公民等）依法对国家行政机关以行政工作人员所实施的检查和督导。对于行政监督的认识必然要从主题、对象、构成、性质以及目的几个方面入手。

首先，行政监督的主体是国家权力机关、司法机关、立法机关、特设的行政机关、政党组织以及人民群众。监督主体的多元化使行政监督体系趋于完善，但也因为各种主体之间的监督力度和影响力度的不平衡而出现监督漏洞，因此，在建设民主法治体制的原则要求下分清主体的主次、重视民众和舆论等非制度、非法律层面的监督力量是十分有必要的。

其次，行政监督的对象是行政机关的行政行为以及行政工作人员的职务行为。主权在民的政治体制下，行政行为就是民众意志的表达和执行。政府的根本理念是主权属于人民，政府权力来源于公众结成的社会，来源于人民的同意和授权。因此，如何运用好这种民众同意授予和转让的权力，如何在各种利益关系和力量的纵横交织中自如博弈、平衡各方利益关系，如何让民众对政府满意、信任是政府行政行为的最终目标。这就需要对行政行为本身及其执行主体进行从头至尾的监督，政府部门及其公务人员是行政监督的必然对象。

再次，行政监督是由内部监督和外部监督构成的。内部监督主要是指行政机关背部形成的监督系统，有一般监督、业务监督、专门监督、审计监督、检查监督等；外部监督是指来自于行政机关之外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，有权力机关的监督即人大监督、司法机关的监督、政党监督、社会组织和第三部门的监督、人民群众监督、社会舆论监督等。监督体制体现出一种内外结合、自成系统的特点。

最后，行政监督的意义除了它本身在行政过程中的重要性和与权力相生相伴的根本属性外，还对于当今民主法制社会的构建意义重大。行政监督是依法治国、依法行政、正确贯彻执行法律和公共政策的重要保证；是建设责任政府、遏制行政权力腐败的有效保证。行政监督有效地促进行政人员的依法行政、合理行政，强化了行政管理，提高了行政效率，推进了反腐败建设。

异体监督

异体监督是相对于同体监督提出来的，它们主要是从监督的主体上区分的。同体监督更多的是作为一种系统内部的监督，是上下左右之间及专门监督之间共同形成的监督体系，包括同一行政系统内的上下级监督和同一行政层级的左右监督；异体监督是指来自于行政系统外部的其他主体与监督对象之间构成的监督体系，包括社会舆论监督、第三部门监督、人民群众监督以及异地监督。

异体监督的范围

作为与同体监督具有互补型的一种监督形式，异体监督的范围从其监督主体、监督对象、受监督的事物以及形式四个方面来了解。

（1）从异体监督的主体来看，社会公众、第三部门、大众传媒以及与监督对象无直接利益关系的其他司法、审判、舆论机关均属于异体监督的范围。

社会公众的监督主要是指公民对行政部门及其工作人员在其职能履行过程中的所作所为以及所造成的结果的监督。在当代法治政府的要求下，公民的权力日益在政治领域中开发和体现出来，公民的参与权、知情权、信访权、监督权等一系列民主权利被重视起来，尤其是对公共事务和社会事务的管理，现代公民显得尤有热情，这也是对其权利的尊重和保护，监督权利则是对公民自身个人公民利益和社会公众利益的保障。

第三部门是介于政府与企业之间的非政府组织与非盈利组织，作为一种过渡性的组织和力量，在现代行政中发挥着不可替代的作用。第三部门具有民间性、非赢利性、自愿组织性、自我管理性、非政治性等特点，可以根据其自身的优越性进行行政监督，尤其是它的非赢利性欲非政治性，可以使其在监督过程中不受到利益因素、政治因素的干扰，从而做到公平正义。第三部门中的工青妇和居委会、村委会、职代会以及社会慈善机构、社会志愿组织团体应充分发挥其独特的监督效能，成为异体监督的主力。

与其他监督主体相比，大众传媒的监督就更为普遍和全面了。大众传媒和社会舆论监督主要是指经过新闻媒介或不经过新闻媒介，由一定的群体、阶层或区域的人们形成的对行政机关及其工作人员的看法或评价，从而对行政机关形成舆论压力。大众传媒监督的优点在于其迅速、敏锐、直接、及时、引人注目、震慑力强及覆盖面广，在西方国家也被称为是“第四权力”，而与立法权、行政权、司法权并立。大众传媒监督的有效性还在于大众传媒作为公众代言人的形象存在于社会中，它往往敏锐地监测到一些对民众产生影响的行为和事件并在一定范围内扩大化，引起更多公众的注意，更多的是引起相关行政机关的注意并促使其采取相应的措施予以处理，所以它是一股不容小视的力量。

（ 2）从异体监督的对象来看，学术界目前还没有与同体监督对象之间的明确的界定，但是最为行政监督的一种有效形式，其对象必然为形式公共权力的机关和人员的行政行为，包括行为的方式、内容、过程和结果。行政机关作为职能部门，其行为涉及到社会生活的方方面面，如工商行政管理、卫生环保、民政财务、国税地税、医疗保健、劳动保障等，并随着社会的发展，行政职能在进一步细化，监督对象也随之更为具体、深入。

（3）从异体监督的方式来看，公众监督中的举报监督、信访监督，第三部门监督中的社团监督以及大众传媒监督中的新闻舆论监督都是其有效形式。

举报监督主要指公民根据自己了解到和发现的情况采取电话、电报、信函、网上、代理或当面等各种方式对行政机关及其工作人员进行的监督，尤其是政府部门举报箱的设置成为了接纳大量举报的重要载体。随着科技的进步，公民的上网举报、网上论坛举报以及政府网站留言等也发展起来，这是监督的新形式。

社团组织监督是社会群众性自治组织通过召开会议，以口头或文字的形式向有关机关及其工作人员提出要求、建议和批评，对行政机关的违法失职行为申诉、检举和控告的监督。

新闻舆论监督主要是通过大众传媒如报纸、杂志、书籍、电影、电视、广播、网络，直接反映人民群众对国家政务和其他社会事务的意见。

异体监督还有一个方式就是异地监督，司法异地审判、舆论异地监督。“突破司法地方化、舆论地方化的体制弊端，在为改变现有体制的情况下，实现异体监督，这是值得推广并加以制度化的经验。”

异体监督的意义

首先，针对同体监督的监督不力的弊端，异体监督有其重要的意义。

（1）异体监督从权利约束出发，以保证宪法和法律原则的实施为宗旨，而同体监督则立足效率，以提高行政效率为中心任务，围绕提高效率展开监督活动。异体监督与同体监督的不同之处在于异体监督是体系外的监督，没有各种复杂的工作关系、利益关系以及个人关系的羁束。

（2）异体监督条件下，任何监督主体在监督活动中始终处于相对独立的地位，这种监督具有速度快、透明度高、覆盖面广、影响大的特点。对于行政监督体制中的机构设置、人员配备、责权划分进行改革的同时，也应完善异体监督系统，使之摆脱行政监督薄弱环节的困境。

其次，异体监督作为一种行政监督的有效形式，有利于克服行政权力主体以权谋私、权钱交易、腐败等政府“寻租”行为。政府的寻租行为实际上是一种权利与经济财富之间的不当交易，或是一种公权力与另一种公权力之间的不当交换。加强异体监督的力度和范围，对于克服这些并不少见的政府不当行为有着重大的意义。

最后，异体监督的完善对于政府的转型有积极的作用。政府对社会的治理模式正经历着从管制型、治理型到服务型的转变，在这种转型时期，加强行政监督尤其是充分发挥异体监督的积极作用可以为服务型社会的实现提供良好的社会环境，使服务型社会成为一个以人为本、以提供优质的公共服务和公共产品为职能的现代型社会。现代社会也要求重责任与绩效的政府，加强异体监督对于建设责任型政府、建设责权相统一的新型权力运作模式意义重大。现代公共行政的精神要求以民主法治为价值理念，以对公民负责为根本要求，加强异体监督体制建设及其正常运行是行政权力运行合理化的保障。