既不符合买经济适用房条件也无力购买商品房，置身于市场和政府保障之间空白地带的居民群体。随着住房保障制度的不断完善，越来越多的低收入家庭通过住房保障这种制度解决了住房困难，一批不属于低收入阶层，也还不足以通过市场来买或者承租自己的住房的群体，他们的住房问题就显现出来。

2009年，建设部将研究制定《公共租赁住房指导意见》，总结各地通过发展公共租赁住房等方式解决“夹心层”住房问题的经验，明确公共租赁住房建设标准、供应对象及相关政策。除了公共租赁住房外，2009年，建设部将大力推进保障性住房建设，着力完善住房保障体系，加快解决城市低收入家庭住房困难。