信访权是有中国特色的，最传统、最贴近民生的一项公民权利。信访权具有与其它各项宪法权利不同的价值和功能，是其它宪法权利无法涵盖的。信访权和信访制度是关系到民众政治参与、权利救济、权力监督的具有中国特色和宪法价值的权利和制度，在关注民生、传达民意、保障人权等方面发挥了重要作用。

释义

属性

价值

扩大政治参与,实现人民意志(拓宽救济渠道,保障公民权利 发扬人民民主,预防国家权力专断 化解社会矛盾,增进社会和谐)

功能

实现(监督功能的实现 救济功能的实现)

行使原则(实事求是原则 信任政府原则 合法合理原则)

释义

所谓信访权，是指公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。信访权在性质上具有双重性，一方面它是宪法赋予公民的一项公权利，另一方面，从信访内容上来说，它同时也是一项私权利。信访权的这一双重性质决定了信访应是实现公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度，有其存在的合理性以及完善的必要性，因此，无论从理论上还是实践中，都应该切实保障信访人的信访权利，通过信访权的行使来救济信访人的个体权益和社会公益。在这个方面，理论界已经有相关研究成果昭示出了信访权之不朽生命力。

中国目前的信访活动大致可以分为三类：一是参与类信访，指对国家工作人员提出建议、意见及批评的信访事项；二是求决类信访；指因公民切身利益遭受侵损而寻求救济的信访事项,此类信访大到拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修等，三是诉讼类信访，指应当通过司法渠道予以解决或者已经进入司法程序甚至司法已经作出终审裁判的信访案件，这类信访是信访制度面临的主要困惑之一。

属性

信访权在性质上具有双重性：一方面,它是宪法赋予公民的一项基本权利，具有实体内容； 另一方面，它同时又是一项信访人寻求救济的程序性权利。无论是实体权利还是程序性权利,信访权都应该被看作是公民的宪法权利。

宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权,从某种意义上均可以看作是信访权的宪法渊源。信访权作为一种通过口头或走访等行为方式向公权部门提出主张和发表意见的自由,是任何公民都享有的基本权利,具有宪法基本人权的属性。首先,信访权诸客体具有基本权利的属性,如言论自由、通信自由、人身自由、批评权、建议权、申诉权、检举权、揭发权、控告权和获得物质帮助权等,无一不是公民的基本权利;其次,信访权是人们的一项自然权利和道德权利,是人人理应享有的、维护自身合法权益和伸张社会正义的必须。作为自然权利和道德权利,信访权是先于宪法并应受宪法保障的正当权利。从宪法基本权利的高度认识信访权,能够最大限度地体现信访权及公共权力的道德正当性,能够最大限度地尊重每个人的人格尊严,有效提升人权水平。因为,每个人在一定条件下都可能成为信访主体,每个信访主体都应该享有起码的人格尊严。只有当每个信访主体都能与其他公民一样,在利益矛盾和冲突中都能享受到平等的人格尊严和人权保障,人权状况才会上升到一个全新的水准,信访的价值和功能也才会得到真正的实现。

价值

维护和实现最大多数人最大限度的利益和权利,是宪法价值秩序的根本原则,也是一切正义价值体系的基础。信访权无论作为实体权利还是程序性权利,都具有无可置疑的宪法价值。

扩大政治参与,实现人民意志

信访权的法理基础是人民主权原则和代议制民主。正是由于人民建立起为人民服务的国家及其政权机构并选举产生了国家领导人,所以人民才有充分的权利向他们请愿,表达自己的意志和要求,以维护和实现人民最大限度的利益和权利。这是信访权的合法性基础。

现代民主国家的基本精神在于认定国家的一切权力来自人民,所有国家权力的行使均须具备民意支持的正当性,这也就是说,代表国家意愿的法律与政策,必须直接或间接反映人民的意愿。信访权和信访制度恰恰可以收集民意、反映民意,并有助于克服权力异化的趋恶现象。《信访条例》第六条第二款第(五)项明确规定信访机构的一项重要职责就是:研究、分析信访情况,开展调查研究,及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。同时,第三十七条、三十九条也作出了相关规定。所有这些规定都为扩大公民政治参与,收集和转达民意,实现人民意志提供了实定法上的依据。

拓宽救济渠道,保障公民权利

“无救济即无权利”。在中国法制还不十分健全、公民各种权利还不能得到充分有效保障的情况下,信访制度的存在,可以弥补行政复议、司法救济等各种渠道之不足,更好地维护公民的合法权益。可见,信访权和信访制度存在的重要价值之一就是拓宽救济渠道,保障公民各项权利的实现。信访制度与行政复议制度、司法救济制度之间并不矛盾,相反,信访制度可以有效地弥补行政复议制度和司法救济之不足,最大限度地维护公民权益。

发扬人民民主,预防国家权力专断

信访制度是维护和保障公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度。作为一项民主制度,信访在监督权力运行,预防和减少腐败方面,发挥着巨大作用。实践中,许多领导干部违法违纪案件的查处都是通过信访渠道反映出来的。中国《信访条例》第四十条也规定,因下列情形之一导致信访事项发生,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任: (一)超越或者滥用职权,侵害信访人合法权益的; (二)行政机关应当作为而不作为,侵害信访人合法权益的; (三)适用法律、法规错误或者违反法定程序,侵害信访人合法权益的; (四)拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。信访在发挥群众监督,促使国家机关及其工作人员依法履行职责,发现和预防腐败方面具有巨大的功效。

化解社会矛盾,增进社会和谐

由于社会系统和人类活动的复杂性,任何社会都不可避免地会产生各种矛盾,这些矛盾如得不到及时释放和化解,积累到一定程度就会形成社会问题,影响社会稳定。信访权的存在则充当了国家与公民沟通的桥梁和纽带,有利于舒缓和发泄人们对社会的不满情绪,消除社会不安定因素,维护良好的社会秩序和社会稳定。我国《信访条例》第一条也明确规定,本条例的立法目的是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序。

功能

信访权的功能,概括起来就是两个方面:对权力进行监督,对权利施以救济。1. 信访权作为公民普遍参与政治生活的权利,承载着对公权机构的民主监督。

信访权的行使通常表现为个体诉求,在这种诉求中体现了信访的民主监督功能。其中,对涉讼案件的申诉体现了对司法机关及其工作人员公正司法的监督;行政类信访体现了对各级政府、政府相关部门和工作人员依法行政的监督;反映建议类信访则是公民参与社会管理的表现形式;控告检举类信访体现了公民对党政机关及其工作人员遵守党纪国法的监督。信访是群众民主监督的一种监督形式,是来自政府系统外部的、自下而上的监督。信访监督具有形式多样、内容广泛、参与者众等诸多特点,这对于促使国家机关及其工作人员用好手中的权力有着重要意义。

2. 信访权作为公民寻求救济的手段之一,是司法和行政救济的补充。

从中国目前的信访形势看,尽管信访人的诉求内容纷繁复杂、千差万别,但实现权利的救济是信访人最主要的诉求内容之一。与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进形成鲜明对比的是,公民更热衷于通过行使信访权获得救济。事实上,相当一部分文化程度较高、现代观念较强的城市公民在遇到问题时也是首先诉诸信访渠道而不是法律救济,信访权的救济功能突显。”

从法律有限性的角度来看,正是在法律不能发挥理想效果的地方,信访权起到一种补充的救济功能。可以把行使信访权看作是寻求法律解决之前的一种权衡,如果通过行使信访权能够解决问题的话,就无需进入法律的救济程序多费周折;同时,由于法律的不完善性和落后性的存在,也可以让信访权在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济功能;法律并不能保证对生活是非问题的判断到此为止,因而对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序,也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件,法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为公民在行使信访权时关注的焦点;同时,司法程序所不能实现的正义在信访制度中仍有实现的可能。

实现

监督功能的实现

长期以来,信访机构庞大而分散,整个系统缺乏统一协调的机制。为此, 2005年《信访条例》规定了以下两项举措:第一,建立全国信访信息系统,鼓励以电子邮件等书面方式的申诉,以数码技术等新型通讯手段来疏通信访渠道。第二,在一定程度上赋予各级信访机构以解决问题的实权,并建立相应的责任制,完善办理和督办程序,改变只转不办、效率低下的状态。

根据各国实践的经验以及具有普遍性的基本原理,改变信访权和信访制度颓势的一个根本前提是重新定义国家信访局与人大监督功能、政府的监察部门、审计部门之间的分工合作关系。第一,可以考虑撤销各部门的信访机构,把信访全部集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织,以加强系统性和协调性。如对于一些专业性问题(例如社会福利保障、金融证券、拆迁、摊派) ,可以在有关部门设立信访派出机构。“各层级各选区的人大代表有法律赋予的言论免责权和调查权,也有义务对信访反映的问题进行调查,并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询,直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。”

第二,建立一套统一科学的信访登记体系和检索体系,克服目前信访人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。另外,最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在,只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织,才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。

救济功能的实现

当用尽司法救济仍无法实现法定权利时,实现信访的救济功能,发挥信访这一中国特色制度的积极功效,着力矫正其不讲程序、缺乏规范、充满犹疑的根本弊端,将信访权的救济功能规范和改造成为行政诉讼救济与行政复议救济的补充。

中国现行的行政诉讼法仅规定对违法行政行为实施救济,行政复议法虽然规定复议机关可以撤销或变更明显不当的具体行政行为,但在实践中对具体行政行为不当的理解仅限于法律做出明确规定的情形。因此,在社会生活实践中,存在大量无法纳入行政诉讼和行政复议范围的行政机关行为失当、失职等情况,所有这些都只能依赖信访救济,发挥信访的作用。当行政诉讼和行政复议遭遇种种困扰无法进入程序时,便转入信访渠道处理。

行使原则

信访权行使的基本原则是信访人在行使信访权时，应该奉行的带有普遍意义和抽象价值的指导思想，严格说来，这是现代法理的应然要求，不是现行法律的实然规定，但作为调整信访行为、规范信访权利的现代法律，应该正式确认这些基本原则，以使作为信访权行使正当性要求之一的基本原则有一个明确的法律地位。信访权的行使必须遵循以下几个基本原则：

实事求是原则

从马克思主义哲学原理角度观察，一切从实际出发、实事求是，是辩证唯物主义关于物质与意识辩证关系原理的一个重要方法论，这一方法论要求人们在想问题、办事情时要注重反映客观事物的本来面目。这一哲学原理反映到法学原理上，就是要求行为人在从事具有法律意义的行为时，要以事实为根据，做到客观公正。具体到信访权的行使此一微观问题上，即要求信访人在行使信访权时，要首先如实的向接访人反映客观存在的问题，做到反映事实不编造、揭露问题不夸大、政府功绩不缩小，这是信访权行使之正当性价值的必然要求。

信任政府原则

从现代政治学的角度来观察，政府是为民服务的一个行政机关，通过依法行政来履行与人民达成的社会契约。现代政府必须是诚信政府、责任政府、人文政府，也就是说，人民与政府在达成社会契约时，应该建立在对政府充分信任的假设前提之上的。具体到信访权行使此一微观问题上，信访人在行使信访权时，不应首先无端怀疑政府，而应首先充分信任政府。在这个理念指导下，才能保证信访权的正当行使。

合法合理原则

从现代法学本身角度观察，任何权利的行使还要遵守合法合理原则，尤其涉及到与政府的法律关系时，这一原则显得尤为重要和关键。在现有信访制度下，有关信访的法律法规中都明确了信访人行使信访权的相关规则，这些规则由于旨在保障公民的信访权，因而被认定为良性规则，“良法必须遵守”的法理信条，要求信访人在行使信访权时必须首先具备有关信访的法律意识，并在意识支配下遵守信访法律法规，依法行使信访权。另一方面，由于信访内容具有多样性，信访工作本身又具有复杂性，这就决定了信访权行使时还要遵守合理原则。信访人只有同时在合理原则指导下行使信访权，才使其权利依法得到有效的救济，反映的问题也会得到及时的反馈。