乡镇负债是“乡镇政府债务”的简称，是指乡镇政府作为债务人按照协议、合同的约定或者依照法律、政策的规定在一定期限内必须以乡镇财政收入向债权人承担的资金偿还义务。

1.乡镇债务的外延

从我国学术界目前对乡镇债务研究的现状来看，对乡镇债务的外延有广义和狭义两种不同的理解：①广义的理解。少数人认为，乡镇债务是一个非常宽泛的经济范畴，应包括乡镇政府、农户、乡村集体经济组织及其他经济组织之间发生经济关系所形成的债务，也包括上述经济组织与国家、金融机构、国有企业等单位发生经济关系所形成的各种债务[10]。这种理解，主要是将乡镇债务中的“乡镇”理解为一种地域概念，债务主体包括乡镇范围内的所有组织和个人。②狭义的理解。多数人认为，乡镇债务是指乡镇政府与上级政府、村组、各种经济组织和个人等发生经济关系所形成的各种债务的总和。这种理解，主要是将乡镇债务中的“乡镇”理解为“乡镇政府”的简称，债务主体特指乡镇政府。也还有人认为，乡镇债务是乡镇政府及其所属企事业单位的各种债务的总和。笔者认为，从公共管理的角度，对乡镇债务的外延应限制为乡镇政府的各种债务的总和，这比较符合在实际工作中人们通常将“乡镇政府债务”简称为“乡镇债务”的习惯。

2.乡镇债务的内涵

笔者认为，乡镇债务是指乡镇政府作为债务人按照协议、合同的约定或者依照法律、政策的规定在一定期限内必须以乡镇财政收入向债权人承担的资金偿还义务。这一概念界定包含了三层统计学涵义：①乡镇债务的举借主体是乡镇政府。换句话说，只要不是乡镇政府举借或担保的债务就不能算作是乡镇债务。我国正处于经济转轨时期，乡镇政府“政企不分”的现象由来已久，至今在一些地方还一定存在。而对乡镇政府所属企事业单位的债务是否纳入乡镇债务统计还要作具体分析。对所属事业单位在未进行法人单位登记之前形成的债务，应进行债务划转，不应纳入统计；但是因各种原因不能进行划转的，应纳入统计。对于乡镇政府在开办乡镇企业时以乡镇集体经济组织名义的借款，所办企业已经解体的，应纳入统计；所办企业还存在的，应进行债务划转，不应纳入统计，划转不了的，应纳入统计。②乡镇债务是帐面债务和帐外债务的总和。按照“一级政府、一级财政”的原则，乡镇债务实际上就是乡镇财政债务。《中华人民共和国预算法》规定，地方各级预算要按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。当乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在具体会计处理时，就体现为赤字。乡镇作为我国最基层一级的政府，既不能发行货币，也不能发行国债，乡镇赤字主要是通过举借债务或拖欠来弥补，此时乡镇财政赤字就转化为借款和各种应付款，形成了乡镇帐面债务。同时，因所属企事业单位改革改制、国家政策调整、工作任务压力、项目工程完工未决算、欠款未清算等原因，乡镇政府不得不去清偿的债务，尽管暂时还未在乡镇财政决算表中体现出来，这实际上就是帐外债务。③乡镇债务既包括乡镇政府信用借款，也包括乡镇政府的拖欠款，还包括乡镇政府担保的债务。乡镇政府通过信用手段向金融机构、企事业单位、个人取得的借款，是按照协议、合同的约定必须偿还的义务，理应属于乡镇债务。乡镇政府欠发财政供养人员的工资以及拖欠由乡镇政府投资兴建的各种公益事业的工程款，根据乡镇债务的定义，这些欠发的工资和拖欠款理应成为乡镇债务。由乡镇政府担保的各种借款，并不必然形成乡镇债务，但如果被担保单位能够按时履行偿还义务，乡镇政府就可以免除担保责任，否则乡镇政府就要履行偿还义务，从而形成乡镇债务。从风险管理的角度，乡镇政府担保的债务在没有偿还之前应纳入乡镇债务进行管理。

2.1.3乡镇净负债

有的研究者借用企业债务理论，在分析乡镇债务时还出现了乡镇净负债的概念。所谓乡镇净负债，就是乡镇债务减去乡镇债权和可处置资产的余额。计算公式为：乡镇净负债=乡镇总债务—乡镇债权（各种应收款）—可处置资产（土地、房屋和其他资产）。许多实际工作者在乡镇债务管理和统计工作中，也采用了乡镇净负债的概念和计算方法。由于众多原因，乡镇政府应收款绝大部分是不可收回的无效债权，有的债务主体甚至已经消亡，无从收回；土地、房屋等可处置资产的变现能力很差，流动性也不强，特别是一些乡镇政府所办乡镇企业的机器设备和厂房等不动产自然损失贬值和市场贬值很快，价值被人为高估的可能性很大。如果以乡镇净负债统计来代替乡镇债务统计，容易对乡镇债务统计造成偏差；如果简单以乡镇净负债规模来衡量乡镇债务水平，容易忽视乡镇债务实际规模所造成的财政风险；如果用净负债占总债务的比重指标来评价乡镇债务风险，容易低估乡镇债务风险。从根本上来说，乡镇政府是一级行政组织，和企业等生产经营单位有本质区别，也不同于村级集体经济组织，既不能简单借用企业债务理论，也不能简单套用“负债=资产-所有者权益”的计算公式。因此，笔者认为，计算乡镇净负债只能在一定程度上反映乡镇债务水平，使用这一概念要十分慎重。

2.1.4乡镇不良债务

1999年国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，第一次在文件中出现“乡村不良债务”的概念。但是文件没有对不良债务这个概念进行界定，只是对乡村不良债务产生作了如下表述：“近年来，一些地方的乡村两级（乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织）不顾农村经济实际状况，超过自身承受能力，盲目向单位、个人举债，主要用于非生产性支出，甚至挥霍浪费，使乡村两级不良债务大量增加，债务包袱沉重。”从这以后，“不良债务”字眼便大量出现在各种文章和媒体中，但是没人给出过具体的概念界定和认定标准，也没人对不良债务进行过定量分析，多数人都将乡镇债务不加分析地认定为不良债务，内含了乡镇政府不能举债的假设。也有些基层干部认为，乡镇政府的直接负债不管规模有多大，都是良性债务，而将乡镇政府的间接负债简单地认定为不良债务。从国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》的表述中可以看出，乡村不良债务至少有两个基本特点：一是超过了乡村两级的自身承受能力，也就是偿债能力；二是举债的用途主要用于非生产性支出，甚至挥霍浪费。笔者认为,乡镇不良债务是指乡镇政府违反正常举债程序、超过原定还款期且没有偿还能力的各种债务。具体来说，凡属以下情况之一者，属不良债务：一是举债程序无效和不规范的；二是向银行等金融机构以外的高息借款；三是逾期债务。请参阅：三农随笔——“后农业税时代”化解乡镇债务问题研究　..