| 词条 | 土地使用权 |
| 释义 | 土地使用权（land user）是指国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，以及三资企业，凡具备法定条件者，依照法定程序或依约定对国有土地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。土地使用权是外延比较大的概念，这里的土地包括农用地、建设用地、未利用地的使用权。2011年1月，一则“土地使用期满后会无偿收回”的消息引起各方关注。 简述土地使用权，是指单位或者个人依法或依约定,对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。 国有土地使用权是指国有土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、出租、入股等。有偿取得的国有土地使用权可以依法转让、出租、抵押和继承。划拨土地使用权在补办出让手续、补缴或抵交土地使用权出让金之后，才可以转让、出租、抵押。 农民集体土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。农民集体土地使用权可分为农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。农用地使用权是指农村集体经济组织的成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。建设用地使用权是指农村集体经济组织兴办乡（镇）企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的使用权。按照《土地管理法》的规定，农用地使用权通过发包方与承包方订立承包合同取得。宅基地使用权和建设用地使用权通过土地使用者申请，县级以上人民政府依法批准取得。 类型综述根据《土地管理法》、《土地登记办法》的相关规定，土地使用类型只有土地划拨和土地出让两种形式。 1.划拨土地使用权 划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。由此可见，划拨土地使用权有两种基本形式。 （1）经县级以上人民政府依法批准，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权。这种划拨土地使用权有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权必须缴纳补偿、安置等费用。 （2）经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得的土地使用权。这种划拨土地使用权也有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权是无偿的，也就是说无须缴纳任何费用、支付任何经济上的代价。 2.出让土地使用权 出让土地使用权是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者。 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的后取得的土地使用权。取得出让土地使用权有以下几个特征：（1）取得的土地使用权是有偿的。土地使用者取得一定年限内的土地使用权应向国家支付土地使用权出让金。国家凭借土地所有权取得的土地经济效益，表现为一定年期内的地租，一般以土地使用者向国家支付一定数额的货币为表现形式。（2）取得的土地使用权是有期限的。 土地使用者享有土地使用权的期限以出让年限为限。出让年限由出让合同约定，但不得超过法律限定的最高年限。（3）取得的土地使用权是一种物权。土地使用权出让是以土地所有权与土地使用权分离为基础的。土地使用权出让后，在出让期限内受让人实际享有对土地占有、使用、收益和处分的权利，其使用权在使用年限内可以依法转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。土地使用权出让的形式有三种，即协议出让、招标出让和拍卖出让。 土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为。我国土地征收的前提是为公共利益。 用途按照中华人民共和国《土地管理法》的规定，土地使用权可以有出让、转让、买卖、出租、抵押、交换、变更、继承、赠与、划拨、终止等使用形式。(1)土地使用权出让是国家以土地所有人的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让有拍卖、招标和协议三种方式。 (2)土地使用权转让是指通过出让方式取得国有土地使用权的单位和个人，将土地使用权再转移的行为，如出售、交换、赠与等。土地使用权出让构成土地使用权流转的一级市场，土地使用权的转让构成土地使用权流转的二级市场。集体土地使用权的转让，目前情况比较复杂，在法律中并无系统的规定，各地的做法也不一致。从原则上讲，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。因此，集体土地使用权的转让，目前一般是指不改变农用地性质的承包和分包。通过土地划拨及建设用地程序取得的使用权是无限期的，通过土地使用权出让取得使用权的，按照土地的用途不同，使用权的年限也不同。 (3)土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。 (4)土地使用权买卖是土地使用权人以获取价款为目的将自己的土地使用权转移给其他公民或法人，后者获得土地使用权并支付价款的行为。 (5)土地使用权交换是相邻的集体所有制单位，为了改变土地利用的缺点、机械化作业条件和水利灌溉条件，进行局部土地界线的调整与交换部分土地。经调整后，土地利用条件得到改善。土地使用权的交换必须在自愿基础上产生，在平等互利的原则上协商解决，因而可由交换单位提出申请，在土地管理部门指导下，经协商提出方案，经县级以上地方人民政府批准后，进行划界，申请办理变更登记。土地使用权可以作为抵押权的标的物，以土地使用权设定抵押权时，其地上的建筑或其他工作物也随之抵押；当地上的建筑或其他工作物抵押时，其适用范围内的土地使用权也随之抵押。 (6)土地使用权变更指国有土地使用权、集体土地使用权在初始登记后发生的变更，主要有以下几种类型：a.国有土地划拨、集体土地内部划拨；b.依法通过土地有偿出让、转让取得土地使用权；c.因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起；d.因土地交换、机构调整、企业兼并等原因引起；e.因宗地合并或分立引起；f.因处分抵押财产取得土地使用权；g.更改土地使用者名称、地址等。 (7)土地使用权赠与是土地使用权人将土地使用权无偿地转移给相对人，相对人予以接受的行为。 (8)土地使用权继承指公民按照法律规定或者合法有效的遗嘱取得死者生前享有的土地使用权的行为。继承人除继承土地的使用权外，其地上附着物的所有权也随之得到继承。 (9)土地使用权划拨是指国家依法按照一定的程序将国有建设用地的使用权无偿地转移给建设用地者。土地使用者以无偿方式取得土地使用权，但需要支付给原土地使用者拆迁安置及各项补偿费用 (10)土地使用权终止指因某种原因造成土地使用权的结束或停止，一般有四种情况：a.使用年限届满，未经批准续期，土地使用权即告停止；b.情况特殊，根据社会公共利益的需要，国家在给予合理补偿的前提下，依法提前收回土地使用权；c.土地灭失；d.土地使用权受让人逾期未全部支付土地出让金的，出让方依照法律和合同规定，终止其土地使用权。 确认土地使用权确认在中国有关土地管理的法律文件中，被称为土地确权。不论称为如何，实质上都是对土地使用权归属的确认。土地确权是中国《土地管理法》中很重要的一个法律环节。 土地使用权确认是指在土地使用权的归属不明或发生争议时，利害关系人请求有关权利机关确认土地使用权归属，从而解决土地使用权争议的行为。土地使用权确认请求权由对特定的土地有利害关系人行使，利害关系人不一定是土地使用权人，在土地使用权的归属不清或发生争议时，利害关系人可以是任何与特定的土地就土地使用权归属有土地使用权法律关系的自然人、法人和其他组织，他们都可以向有关机关或机构提出土地使用权确认的请求。土地使用权确认是土地使用权保护的前提，只有通过确认土地使用权，才能明确土地使用权的归属，只有在土地使用权归属明确的情形下，土地使用权受到侵害或妨害，土地使用权人既可以直接行使土地使用权请求权，以土地使用权方法进行保护，也可以行使债权请求权，以债权方法进行保护。在土地使用权归属不明或发生归属争议的情况下，首先应通过土地使用权确认，明确土地使用权归属之后，才能确定谁是真正的土地使用权人，才能确定请求权行使的主体。 土地使用权确认的确权主体是行政机关合人民法院行政机关拥有行政裁决权，对有关土地权属等争议，依法行使裁决权。对行政机关确权决定不服的，申请行政复议，提起行政诉讼，人民法院行使司法审查。 土地使用权的确认包括两方面的内容：一是对土地使用权归属的确认，二是对土地使用权内容的确认。 确认土地使用权的归属就是确认土地使用权的权利主体，即确认对特定的土地享有直接占有和排他权利的权利人，所要确认的权利主体，包括使用权和担保权的权利人。行使返还原物、消除危险、排除妨害、赔偿损失等请求权，都是以土地使用权归属确定为前提，如若权利归属不清，行使土地使用权请求权和侵权请求权将没有依据。 土地使用权的提前收回提前收回土地使用权，是指出让人在土地使用权出让合同约定出让年限尚未届满的情况下，终止土地使用权出让合同而收回土地使用权。根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》及其实施细则的有关规定，提前收回土地使用权的前提条件是在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，并由有关人民政府土地行政主管部门报经原审批机关批准。 (1)为公共利益需要使用土地的。为公共利益需要是指国家为经济、政治、军事、文化、卫生等建设，需要使用土地的，可以将土地使用权收回。 (2)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，随着城市建设的加快，新的城市规划的实施，需要对旧城区进行大规模的改造，需要重新调整和安排城市各个区域的土地的使用，为配合旧城区改建，国家要调整使用土地，收回或重新安排一些单位和居民正在使用的土地。 (3)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。 (4)因单位撤消、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。 (5)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 无偿回收上海土地交易市场今年首场土地拍卖会上，2010年第115号公告和117号公告所推出的4幅嘉定地块全部出让。而在这4幅地块的《国有建设用地使用权出让预申请须知》中清楚地显示，土地期满后的处理方法均为“出让人收回并补偿相应残余价值”，这在历来的土地出让交易中尚属首次，且一经出现在上海楼市即引发热烈讨论。为此，上海规土局日前专门发布了《关于预申请须知所载出让合同信息中“土地期满后的处理方法”相关内容说明的通知》：如土地期满后，土地使用者申请续期未获批准，国有建设用地使用权将由出让人无偿收回。 官网上予以回应 土地使用权到期后如何处理在业内争议已久，2009年年初曾传言有一份名为《土地管理法（修订草案征求意见稿）》的文件，在全国国土管理系统“征求意见”，住宅土地使用权到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原先表述的“无偿自动续期”。而如今，这4幅嘉定地块的预申请出让须知却让这一观点受到动摇，而更倾向于70年后循环批租制度。当时，上海中原咨询部方面认为，从当前批租制度衍生出的“土地财政”和“高房价”结局来看，如此定义土地使用权到期后的处理方式，很可能导致今天的很多问题在未来重演。这一预申请出让须知所传递出的信息，令业内掀起了新一轮关于土地使用权到期后的讨论。 如今，上海规土局专门为此发布了《关于预申请须知所载出让合同信息中“土地期满后的处理方法”相关内容说明的通知》称：依据《上海市国有建设用地使用权出让合同》第二十七、二十八和二十九条的规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。而如果土地期满后，土地使用者申请续期未获批准，国有建设用地使用权将由出让人无偿收回。 答复仍含糊不清 事实上，关于住宅用地自动续期，早在此前公布的《物权法》中就已明文规定。而近来引起各大媒体争论的焦点是，上述4幅嘉定地块中的纯住宅用地永新北路以西、纬一路以北地块，其预申请须知中显示土地期满后的处理方法同样为“出让人收回并补偿相应残余价值”，在随后的括号中又加以补充说明：经土地使用者申请获准续期、自动续期或土地使用者未申请续期的，按《出让合同》第二十七、二十九条的规定办理。这样的说法令商报记者感到了疑惑。 根据上海规土局发布的通知，《出让合同》第二十七条规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”，而在随后的第二十八条指出，土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因还是社会公共利益需要未获批准的，国有建设用地使用权由出让人无偿收回。最后，上海规土局方面表示，关于在《预申请须知》第三条第（二）款第9项“土地期满后的处理方法”，是针对《出让合同》中第二十八条的内容。但是，关于土地期满后，究竟将优先按照哪一条规定执行，上海规土局并未明确说明。 盈科（上海）律师事务所的宋安成律师告诉商报记者说，关于土地到期后如何处理，在物权法出台之时就引起了较大的争议，而最终《物权法》也只是给出了一个较为笼统的说法，虽然规定住宅用地自动续期，但是并未明确加以说明，包括土地到期后将如何自动续期，需不需要交费补偿等，都没有详细涉及。而如果按照《出让合同》第二十八条的规定，土地到期，土地使用者申请续期未获批准的，使用权将由出让人无偿收回，这显然与《物权法》的规定有所矛盾。宋安成律师认为，关于土地到期后的处理方法，还需要进一步研究讨论。 变更程序提前收回土地使用权，是指出让人在土地使用权出让合同约定出让年限尚未届满的情况下，终止土地使用权出让合同而收回土地使用权。根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》及其实施细则的有关规定，提前收回土地使用权的前提条件是在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，并由有关人民政府土地行政主管部门报经原审批机关批准。(1)为公共利益需要使用土地的。为公共利益需要是指国家为经济、政治、军事、文化、卫生等建设，需要使用土地的，可以将土地使用权收回。 (2)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，随着城市建设的加快，新的城市规划的实施，需要对旧城区进行大规模的改造，需要重新调整和安排城市各个区域的土地的使用，为配合旧城区改建，国家要调整使用土地，收回或重新安排一些单位和居民正在使用的土地。 (3)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。 (4)因单位撤消、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。 (5)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 补偿综述根据《城市房地产管理法》第19条后段的规定，国家提前收回土地使用权的，应“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。由于国家提前终止土地使用权出让合同，收回土地使用权，必然会给土地使用者造成损失，国家给予相应的补偿，符合合同法理。 付给余期土地使用权补偿费提前收回使用权时，出让方应根据土地使用权的余期、土地的用途、土地使用者对土地进行投资开发的情况，出让时的地价和收回时的地价等因素，与土地使用者协商确定补偿费。补偿费的标准依土地使用者的损失情况而定。一般来说，要补偿的费用应抱愧土地使用者的直接损失和间接损失。 用其他土地使用权交换即出让方与使用方协商，将另一快地的使用权与被收回的土地使用权进行交换。交换时，双方商定收回的土地使用权的补偿费和换得的土地使用权的出让金进行结算。土地使用者通过交换得到土地使用权，应与出让方重新签订土地使用权出让合同，并办理登记手续。 使用期综述土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者依该合同取得的土地使用权即终止。由于土地使用权是一种有期限的他物权，土地所有者出让土地使用权的结果并不导致所有权的丧失。因而，使用期届限满，土地使用者理应将土地使用权返还给土地所有者，这是土地国家所有权的最终体现，也是土地有偿、有期限使用原则的具体反映。为了平衡土地使用权人和土地使用者利益，《城市房地产管理法》第21条从以下两个方面对土地使用权期限届满的法律后果作了规定： 续期土地使用权出让合同约定的使用年限届满后的续期 (1)续期申请的提出 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年提出续期申请，这是《城市房地产管理法》第21条第1款前段对土地使用权续期规定的前提条件。 (2)续期申请的审批 土地使用者提出续期申请后，土地管理部门应在合理期限内，尽快作出答复，除根据社会公共利益需要收回该幅土地外，均应予以批准。 (3)续期的性质 土地使用权的续期与土地使用权的出让同其性质，也就是说土地使用权的续期也是土地使用权的出让。其唯一不同之处在于，对于土地使用权的续期申请，出让人根据社会公共利益需要收回外，应予以批准，但对于土地使用权出让申请，出让人并无此等义务。 收回土地使用权出让合同约定的使用年限届满后的收回《城市房地产管理法》第21条第2款规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，如果土地使用者未申请续期或未按法定期限申请续期，以及根据社会公共利益的需要，国家未批准其续期申请，土地使用权由国家无偿收回。 (1)土地使用权由国家无偿收回 国家是国有土地的所有者，国有土地使用权作为相对独立的财产权，它只是以通过出让的方式，在一定年期内由国家让渡于土地使用者。土地使用者在支付一定年期的土地使用权出让金后，取得在该年期内使用土地的权利，即取得了一定年期的土地使用权。当出让年期届满，土地使用者就不在拥有该土地使用权。因此，国家收回其土地使用权应当是无偿的，不应附加任何条件。 (2)国家在无偿收回起土地使用权的同时，无偿取得该土地上的建筑物、其他附着物所有权。 国内情况在中国，土地使用权的主体是广泛的。国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，以及三资企业，凡具备法定条件者，依照法定程序都可以取得土地使用权，成为土地使用权的主体。引土地使用权可以出让、转让、买卖、出租、抵押。①土地使用权出让是国家以土地所有人的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让有拍卖、招标和协议三种方式。②土地使用权转让是指通过出让方式取得国有土地使用权的单位和个人，将土地使用权再转移的行为，如出售、交换、赠与等。土地使用权的出让构成土地使用权流转的一级市场，土地使用权的转让构成土地使用权流转的二级市场。集体土地使用权的转让，目前情况比较复杂，在法律中并无系统的规定，各地的做法也不一致。从原则上讲，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。因此，集体土地使用权的转让，目前一般是指不改变农用地性质的承包和转包。通过土地划拨及建设用地程序取得的使用权是无限期的，通过土地使用权出让取得使用权的，按照土地的用途不同，使用权的年限也不同。③土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。④土地使用权买卖是土地使用权人以获取价款为目的将自己的土地使用权转移给其他公民或法人，后者获得土地使用权并支付价款的行为。⑤土地使用权交换是相邻的集体所有制单位，为了改变土地利用的缺点、机械化作业条件和水利灌溉条件，进行局部土地界线的调整与交换部分土地。经调整后，土地利用条件得到改善。土地使用权的交换必须在自愿基础上产生，在平等互利的原则上协商解决，因而可由交换单位提出申请，在土地管理部门指导下，经协商提出方案，经县级以上地方人民政府批准后，进行划界，申请办理变更登记。土地使用权可以作为抵押权的标的物，以土地使用权设定抵押权时，其地上的建筑或其他工作物也随之抵押；当地上的建筑或其他工作物抵押时，其适用范围内的土地使用权也随之抵押。⑥土地使用权变更指国有土地使用权、集体土地使用权在初始登记后发生的变更，主要有以下几种类型：a.国有土地划拨、集体土地内部划拨；b.依法通过土地有偿出让、转让取得土地使用权；c.因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起；d.因土地交换、机构调整、企业兼并等原因引起；e.因宗地合并或分立引起；f.因处分抵押财产取得土地使用权；g.更改土地使用者名称、地址等。⑦土地使用权赠与是土地使用权人将土地使用权无偿地转移给相对人，相对人予以接受的行为。⑧土地使用权继承指公民按照法律规定或者合法有效的遗嘱取得死者生前享有的土地使用权的行为。继承人除继承土地的使用权外，其地上附着物的所有权也随之得到继承。⑨土地使用权划拨是指国家依法按照一定的程序将国有建设用地的使用权无偿地转移给建设用地者。土地使用者以无偿方式取得土地使用权，但需要支付给原土地使用者拆迁安置及各项补偿费用。⑩土地使用权终止指因某种原因造成土地使用权的结束或停止，一般有四种情况：a.使用年限届满，未经批准续期，土地使用权即告停止；b.情况特殊，根据社会公共利益的需要，国家在给予合理补偿的前提下，依法提前收回土地使用权；c.土地灭失；d.土地使用权受让人逾期未全部支付出让金的，出让方依照法律和合同规定，终止其土地使用权。 出让与转让合同简单地说： 土地使用权出让是一级土地市场，这个市场由国家垄断，只能由政府将一定年期的土地使用权卖给土地使用人的行为，这个市场卖方只有一个就是国家。通过这种方式取得的土地使用权都是最高使用年期，例如住宅70年，工业、综合50年 土地使用权转让是二级土地市场，这是指已获得土地使用权的人或单位将土地转卖给其他人的行为，通俗地说就是炒地行为，这个市场卖方就是很多个了。通过这种方式取得的土地使用权使用年限都是剩余年限，就是土地的最高年限扣除已使用的年限 评估程序1、明确土地使用权评估的有关事项（包括委托方、评估目的、评估范围、基准日、评估时间要求等） 2、根据土地使用权评估范围，填写土地使用权清单表 3、检查土地产权是否清楚，有无纠纷，土地产权性质是出让还是划拨，宗地划分是否合理，四至是否明确，是否存在他项权利等 4、调查待估宗地所在市县的自然条件（包括人口、面积、气候、水文、土壤）、行政区划、经济发展（包括经济结构、主要产品、工农业总产值、居民收入、社会投资状况等）、城市规划与城市性质、产业政策（与估价对象相关类型的产业分布、产品销售及有关优惠政策）和税收政策等 5、现场查戡待估宗地及周围地区的土地利用情况，待估宗地用途是否相符，主要建筑物名称、建构筑物结构、用途等，周围交通条件、环境条件、集聚状况等 6、调配待估宗地的基础设施条件、开发费用水平 7、调查待估宗地所在市县的地价水平、房屋建筑物成本、售价、租金水平、新建用地的征地水平、有关税费、基准地价及修正体系、待估宗地在基准地价中的土地级别、交易状况 8、根据估价对象特点，明确土地使用权评估思路，选样合适的评估方法，进行初步测算，并确定最终地价 关于继承1.土地使用权证不可以改成去世的人的名字。 根据(1995)国土[籍)字第26号文颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26条关于“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位和个人”，而死人不会“直接使用”，所以土地局换证时疏于查实登记人是否是“直接使用土地的个人”。 2.如果死者生前使用某片国有土地，其死后的土地使用权是可以继承的。国务院1990年5.19发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第48条：依照本条例取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。 香港土地使用权香港的土地管理制度实行政府所有制下的土地批租制度，由香港政府一次性出让若干年限的土地使用权，并一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和。1984年，“中英联合声明”对香港土地批租制度的部分内容做了修改，香港此后实行了土地批租制和土地年租制的混合体制。从政府和土地使用者的角度分析，混合体制与单一的土地批租制相比，在制度安排上更加合理。我国内地实行与香港大体相同的土地公有制和土地批租制度，香港的土地管理经验可以为我国内地土地管理制度改革提供借鉴作用，土地年租制和土地批租制的混合体制应该成为我国土地出让制度改革的备选方案之一。 香港的土地出让制度 （一）香港土地的政府所有制 香港包括香港岛、九龙半岛和新界地区三部分，全境土地面积 1097平方公里。1903年，港英政府完成了对全港土地详尽的地籍测量，调查和登记了香港境内土地的产权、位置、面积、用途等，同时对土地所有权制度进行变革，宣布除新界部分农业用地归当地村民所有外，其他土地统称为“官地”，最终所有权归英国王室所有，由港英政府代为行使。 1997年7月1日中国恢复对香港行使主权后，按照1990年4月中国全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定，“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配”，从法律上确定了回归后香港土地的特区政府所有制形式。 （二）香港土地的批租制度 自1842年香港成为英国殖民地后，香港就开始实行土地批租制度，即土地所有权归英国皇室所有，由港英政府代为掌管并向土地开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向港英政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。1997年香港回归后，依照“中英联合声明”、《基本法》和香港特别行政区立法机关通过的有关法律，港英时期的土地批租制度得到延续，香港特区政府出让土地使用权的制度继续实行，其收入全部归特区政府支配。 香港政府通过土地契约将不同期限的土地使用权批租给受让人。土地契约是土地出让方和受让方之间达成的协议，在协议中出让方允诺在一定期限内将土地使用权出让给受让方，受让方支付土地出让金后在规定期限内拥有土地使用权，并在期限届满后归还土地。土地契约明确规定了土地的地理位置、面积、租约的期限、土地用途（如住宅用途、工商业用途或其他用途）和对土地使用的限制条件（如建筑物的高度、式样等），土地契约的各项条款非经双方同意不得更改。如果受让人有改变土地用途的要求，在不违反城市规划的前提下，政府允许改变契约中的有关条款，但必须事先提出申请，获得同意并补交相应的地价后方可更改用途。 （三）香港土地批租的期限 英国统治香港的一百多年时间内，香港土地的租赁期有多次变化。（1）港岛及九龙界线街以南的土地。1841年港府第一次批租土地，当时租期未做明确规定。1844年以后租期确定为75年，并不可续约；1848年，因承租人抱怨租期太短，港英政府把租期从75年延长至999年，而且不补交任何地价。在随后的50年中，除大部分九龙半岛内地块以及海旁地块外，香港港岛及九龙界线街以南批租的土地，租约都是999年租期。1898年，港英政府认识到租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益，因此在新批土地时取消了999年租期的租约，代之以75年可再续租75年且不另收地价的租约，同时政府要求承租人在75年租期期满后支付按新标准制定的土地租金，此后，75年租期成为标准租期，直至1997年香港回归（部分例外的情况是尖沙咀东部地块批租的土地期限亦为75年，但不可续约）。（2）北九龙及新界土地。1898年，北九龙及新界土地由英国政府向中国租借，由港府接管。港府以99年减最后3天（由 1898年7月1日起计）批租给土地开发商和使用者，在1997年6月27日期满时收回，再由港府在6月30日归还中国。 香港回归前，所有土地契约都将期满，为了保持香港在过渡期内政治和经济的稳定，1984年“中英联合声明”规定，港英时期的土地批租制度将继续实行下去。1997年7月1日以前期满的土地契约可以续约；1997年7月1日到期的土地契约可以自动延长至 2047年；租赁期限超过1997年7月1日的土地契约依然有效。目前，港府仍以拍卖、招标或协议的方式批租土地，但新租约的期限最长只能到2047年。 香港土地的地租和地价 （一）地租、土地出让金和地价 香港土地的政府所有制（属于土地公有制范畴）严格限制了土地所有权的转让，香港政府出让的只能是土地的使用权。香港政府依靠对土地所有权的垄断，以提供土地使用权进行交换，向土地使用者收取地租。 对于土地所有者来说，地租是出让一定时期的土地使用权所收取的报偿，对于土地使用者来说，地租是取得一定时期的土地使用权所付出的代价。地租按所有者向使用者的收取方式可以分为“批租制”和“年租制”两类。其中，“批租制”是指一次收取整个出让期地租的制度，“年租制”是指按年收取地租的制度。香港实行土地批租制度，其实质是香港政府一次性出让若干年的土地使用权，并一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和，这一总和即土地在出让期限内使用权的报偿，通常被称作土地出让金。 在香港，土地出让金通常被认为与地价联系在一起。首先需要辨析的是，香港的地价与西方国家土地私有制度下的地价概念是不同的。土地私有制度下，土地所有权允许买卖，地价是指土地所有权买卖的价格。土地政府所有制下，土地所有权不允许买卖，允许买卖的是土地的使用权，所以在香港，地价通常是指土地使用权的价格（包括一级市场土地使用权拍卖价格和二级市场土地使用权转让价格）。而土地出让金作为土地在出让期内使用权的报偿，与地价既有同一性，又有很大区别。两者的主要区别在于土地出让金反映并适用于土地租赁关系，而地价则反映并适用于土地使用权的买卖关系，两者各自具有独特的作用，不能相互替代。 （二）土地批租价格与名义年租制 在土地批租制度下，香港的地价分为完全市场价格、下调地价和名义地价（只相当于完全市场价格很小一部分）三种类型。只有非盈利性组织（如政府、学校、医院和寺院等）、负责向香港低收入群体提供廉租房的香港房屋署和政策支持的特殊行业（能源、交通、通讯等）有资格申请按名义地价和下调地价批地；盈利性的工商业用地和商品住宅用地一律按完全市场价格批地。土地的完全市场价格是在一级土地市场上通过公开拍卖土地的方式实现的，通常由出价最高者获得土地使用权。 香港政府在实行土地批租制度的同时，还实行了“名义年租制”，对1985年5月27日以前批出或到期后已获得续期的土地征收名义年租金。名义年租金的征收目的是对香港政府拥有土地所有权的象征，一般数额极小（在港岛及九龙界线街以南的居住、商业和工业用地，不论面积大小，每幅土地每年交租1000港元），在土地批租初期就固定下来，且每年不调整租值。 （三）香港的实际年租制 1984年“中英联合声明”对香港土地批租制度的部分内容做了修改。根据《地租<评估及征收>条例》规定，1985年5月27日期满的土地续约后，土地承租人不用补交地价，但要在续约期内缴纳实际年租金；同时规定1985年5月27日以后新批出的土地，土地承租人除了要一次交清地价外，还要按年缴纳实际年租金。目前，名义年租金和实际年租金处于并存状态，未到期的批租土地还在实行名义年租金，续期和新批租土地则全部实行了实际年租金制度。在征收范围上，除了新界原居民的乡村屋得到豁免外，名义年租金和实际年租金涵盖了香港所有物业，目前香港213万个物业总数中，缴纳实际年租金的物业数为158万个。 实际年租金的计算方法为物业应课租值乘以固定的租率。每年由香港政府所属的差饷物业估价署通过评估房地产（土地和房屋合并评估）租金市值来确定应课租值，然后由政府根据调整后的应课租值乘以3%来确定土地的实际年租金额。在实行了实际年租制后，因为一部分土地租金从首次拍卖地价转变为每年的实际租金，所以理论上来说拍卖的竟标地价与实行实际年租金制以前相比必然会有所下降。目前，随着到期续约和新批租土地累计数量的逐年增多，实际年地租收入有逐年上升的趋势，近五年香港政府的土地年租金收入平均约占财政总收入的2%。 香港土地年租制与批租制的比较 （一）土地批租制的分析 根据地租理论，城镇土地地租主要包括绝对地租和级差地租两部分（个别土地租金中的垄断地租不在此讨论范围内）。绝对地租一般指城镇中位置最差的土地所必须支付的最低标准地租；级差地租一般指城镇土地位置差别和土地固定资本含量差别造成土地租金差别，其中位置的优劣形成级差地租Ⅰ，土地投资多少形成级差地租Ⅱ。城镇中一块土地的地租通常是由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ加总得到的。在香港，通常把城市与农村交界处的土地地租视作绝对地租，而一幅土地的绝对地租可以与政府征用农地转为城市建设用地过程中发生的征地费用相对应，是在土地使用权出让之前就发生的；一幅土地的级差地租Ⅱ可以与政府对这块土地支出的前期开发费用（七通一平）相对应，也是在土地出让之前发生的。与绝对地租和级差地租Ⅱ不同，级差地租Ⅰ决定于土地的位置，其量值取决于土地的位置优劣所决定的供求状况（根据地租Ⅰ的特点，可称之为位差地租），不同时点的供求状况不同决定了级差地租Ⅰ在出让期内不同年份中的量值不同，需要通过评估来确定。所以，香港地租主要由出让之前的征地费、前期开发费和出让期间的位差地租三部分组成，其中位差地租在使用期间会随着外部影响因素的变化而发生大幅度的变化，从而在整个地租中起决定性作用。 如前所述，香港的土地批租制是政府一次性出让若干年的土地使用权后，并一次收取出让期内各个年度年地租的贴现值总和 （出让金）。通过对地租的构成分析可以看出，香港每年的土地租金并不是固定不变的，虽然征地费和前期开发费是固定的，但位差地租在出让期内不同年份中的量值是不同的，需要通过评估来确定，只有在确定了土地出让期内不同年份的位差地租，才能最终确定土地出让金。在土地出让初始阶段，因为不可能掌握未来不同年份中影响土地位差地租的所有信息，也就无法在初始阶段通过确定未来年份的位差地租并贴现来算出当前的土地出让金，因此，土地出让金只具有理论意义，而不能直接确定为土地的出让价格。在实际操作中，香港政府主要通过在一级土地市场上拍卖的方式出让土地，拍卖价格形成了地价（土地的出让价格）。比较地价和土地出让金可以发现，地价与土地出让金的唯一不同之处在于用未来年份的“预期位差地租”替代了“真实位差地租”，土地使用权的买卖双方在土地出让初始期，通过对未来出让期内全部年份的土地位差地租进行预评估，再将经过评估的地租贴现换算成各自认可的当前土地价格，然后在一级市场上达成土地出让交易。因为用“预期位差地租”替代了“真实位差地租”，加之土地市场中投机因素的存在，地价与土地出让金必然会发生背离，背离的程度取决于对未来土地供求信息掌握的不完全程度以及土地市场的投机程度，背离的结果必然导致土地市场价格的扭曲，现实中的表象就是土地市场价格的波动要大于土地租金的波动，香港商品房市场的房价和房租关系为这种地价和地租的背离关系提供了佐证，从附图可以看出，香港房价的波动幅度要远高于房租的波动幅度。 （二）土地年租制的分析 土地年租制与土地批租制相比较，主要区别体现在以下两个方面：一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取土地租金；二是每年调租，土地年租制按年收取的租金不是固定不变的（在这一点上区别于名义年租制），而是每年调整土地的租值。 地租是土地使用权的报偿，在这一点上土地年租制与土地批租制的本质是相同的，但在征收方式上两种制度略有不同：在土地批租制度下，地租就是土地出让金（出让期限内各个年度地租的贴现值总和）；在土地年租制度下，地租就是土地的年租金。需要说明的是，土地年租制与土地批租制在征收方式上并不是完全对立的，实行土地年租制并不意味着一定要取消土地批租制。如前所述，地租中所含的征地费和前期土地开发费是在土地出让前就已经发生的，数额也是固定的，因此可以在土地出让初期征收，没有必要再分摊到不同年份的年租金中征收。需要按年度评估和征收的主要是地租中所含的位差地租。理论上说，不同年份的位差地租应该由市场决定，即由该年份内土地使用权的供求关系来决定，但因为土地的不动产性质，其使用权不可能每年都在土地市场上交易，所以位差地租在实际征收上是行不通的，实践中往往采用土地市场价值或租金价值的评估值作为征收位差地租的依据。香港政府实行的实际年租制就是这种情况，每年由香港政府评估房地产租金市值来确定应课租值，然后由应课租值乘以一个固定的租率来确定每年土地的实际租金额。 此外，实际年租金反映的是以年为单位时间的土地租赁关系，而不是以年为单位时间的土地使用权买卖关系，即实际年租金是土地年租，而不是土地年价，理论上只有位差地租可以当作土地年价。在香港，实际年租金虽然通过每年重新评估租金市值来实现与市场位差地租同步变化，但因为评估租金市值时有信息失真的问题。加之租率是由政府决定而不是由供求关系决定的，因此实际年租金与位差地租必然会存在“租金差值”，“租金差值”的大小由评估租金市值的准确程度及政府设置实际年租金租率的合理程度决定。在香港的实际年租制度下，实际年租金因不能完全反映该年内土地使用权的供求关系，导致“租金差值”的存在，不同年份的“租金差值”因为不能在土地年租金中体现，就必然要经过贴现进入土地出让金中，成为初始地价的组成部分。 （三）批租制和年租制的混合体制 根据以上分析可以得出结论：香港目前实行的土地出让制度实质上是批租制和年租制的混合体制。首次拍卖时，地价中包括征地费、土地前期开发费和出让期限内各个年度“租金差值”的贴现值总和，土地出让期内，按年征收的是根据房地产租金市值评估值乘以固定租率确定的实际年租金。土地出让的混合制度可以弥补单一制度的不足，从使用者的角度看，土地使用者不用一次支付全部地价，减轻了初始阶段的负担，使土地投资安排更为合理；从政府收入的角度看，虽然每年取得的地租收入较少，但因为可以每年重估应课租值，所以能够持续不断地取得土地增值的收入，使政府的租地收入更为平衡。 香港土地出让制度的启示与建议 通过对香港土地批租制度发展过程的经验分析可以看出，香港实行的混合体制仍然是土地政府所有制前提下的土地出让制度。在土地租金征收方式中，混合体制实质包含“价”和“租”两个部分，其中“价”的部分仍然是土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格；“租”的部分则是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。实行混合体制后，土地的初始出让价格会下降，因为一部分地租会从初始地价转变为年租金，初始价格下降多少，则由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。混合体制如果设计得当，与土地批租制相比具有以下优势：（1）为地方政府建立合理的激励机制；（2）向土地市场传递相对准确的价格信号；（3）调节土地资源的合理分配与集约化使用；（4）减少土地价格的波动幅度，降低金融系统风险。 我国内地实行与香港大体相同的土地公有制和土地批租制度。自从1990年国务院颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例净以来，我国开始在城镇实行以土地所有权和使用权分离为基础，以土地使用权有偿出让为特征的土地批租制度。在具体方案制定过程中，我国也选择了与香港1985年以前相同的土地批租制而不是年租制或混合体制。十多年来，土地批租制度为地方政府加快城镇建设，促进城镇发展发挥了重要作用，但是其弊端在实行过程中也逐渐显露出来，主要有两个方面：一是土地批租实现的财政收入是不可持续的，因为城市土地资源是有限的，以当前市场价格批租土地虽然一次性收取了土地使用权期限内的全部租金，却无法获得未来土地升值的收益，加之我国缺乏类似香港的土地基金制度（土地批租的一半收入归当期政府，另一半收入进入土地基金归未来政府使用），致使土地批租的收益在短期与长期分配上存在结构性失衡；二是土地批租制度扭曲了土地价格信号，在土地批租制度下，未来土地出让期内土地使用权的供求关系要全部在当前的土地出让价格中体现，因为无论政府还是土地开发商都不可能在当前掌握未来土地使用权供求的全部信息，所以不论土地是否以市场方式出让，土地的初始价格都必然无法准确反映土地的真实价值，加之土地市场中投机因素的存在，可能直接引起炒作，造成泡沫。 通过以上总体分析可以得出的初步建议是：土地年租制和土地批租制的混合体制应该成为我国土地出让制度改革的备选方案之一。 |
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