浦东新区生活垃圾焚烧厂位于北蔡镇御桥工业小区内，占地面积82165平方米（123亩）。总投资6.98亿元（含建设期利息）。 浦东生活垃圾焚烧厂将设置三条焚烧生产线，每台焚烧炉生产能力为15.2吨/小时，日焚烧处置生活垃圾1000吨，年处置生活垃圾36.5万吨。

概况

目的

面临问题

远景

概况

利用焚烧生活垃圾产生的余热，由两台汽轮发电机发电，发电能力为1.72万千瓦，全年发电1.37亿度，其中，3021度自用，1.07亿度可向城市电网供电。

浦东新区1999年全年清除生活垃圾28.1万吨（实吨，下同）平均日清除770吨，这些生活垃圾由新区环卫作业公司收集后，经白莲泾压缩中转站压缩，转运至新区黎明生活垃圾处置场堆放处置。

工程总投资估算人民币66933.44万元(其中包括美元3000万元),资金来源分两部分:国内资金4.2亿元(占总投资70%)由新

浦东垃圾焚烧厂

区财政拨款;利用法国政府混合贷款3000万美元(合24900万元人民币)。项目所借国外贷款本息由焚烧厂余热及综合利用的收益进行偿还,新区财政负责担保。

工程计划于1998年7月开工,2000年年底点火投入使用,总建设周期为3年。

工程投产后,初期（2~3年内)将可基本处理浦东新区城市化地区的全部生活垃圾,从根本上解决新区生活垃圾的出路问题,并可每年提供约1亿度电力。因此,有着显著的社会效益和一定的经济效益。

目的

浦东新区生活垃圾焚烧厂建成后，将彻底改观目前落后的生活垃圾处置方式，其服务范围将覆盖新区目前已城市化地区，服务面积100平方公里，服务人口120万左右。

建设新区生活垃圾焚烧厂，其根本目的，在于改变目前新区生活垃圾简易堆放、侵占农田、危害环境的落后处置方式，使生活垃圾处置与新区城市建设步伐、经济发展速度相匹配，为浦东新区创造良好的投资环境、生活环境，使新区的生活垃圾真正实现无害化、减量化、资源化，从而形成良好的社会、环境、经济效益。

该工程1998年12月17日正式开工，已完成厂外道路御桥路新建工程、厂区围墙工程，综合楼已于1999年9月竣工。目前，正在进行主厂房基础施工。向国外订购的主机设备及国内配套设备正在加紧制造。整个工程将于2001年底竣工投入使用。

面临问题

焚烧厂建成后，将承担目前浦东新区已城市化地区的生活垃圾处置重担，能否正常有效运转，事关新区生活垃圾出

厂房设备

路、市民生活质量、整体环境建设大局，意义重大。

由于该焚烧厂是目前本市乃至全国最大的生活垃圾焚烧厂，运作机制在国内还缺乏先例，整个处置系统涉及面广、技术要求高、系统性强，与传统的生活垃圾处置系统存在很大的差异，因而实际运营时将会遇到很多困难。据调研分析，我们认为焚烧厂在建成运营后，将面临三个关系方面的一些具体问题。

（一）与政府关系问题

城市生活垃圾的处置，属城市管理维护范畴，是政府的基本职能之一。

焚烧厂建成后，将承担浦东新区生活垃圾出路、处置重任，作为一个自主运营的企业，替代了政府处置生活垃圾的职能。与政府的关系将从行政隶属关系，转化为受政府合同委托处置生活垃圾的合同关系，焚烧厂处置生活垃圾的性质并未改变。因此，政府应继续予以关注和扶持。

国外政府对生活垃圾焚烧处置大多予以资助。

如：日本目前拥有生活垃圾焚烧厂1920座，其中具备发电能力的181座，上网售电的76座，发电能力为77万千瓦。年焚烧处置生活垃圾3086万吨，生活垃圾焚烧处置占处置总量的72.8%。日本的生活垃圾焚烧厂均由政府投资建设，其运营费用，主要来自政府补贴、发电收入、出售费钢铁等再生资源。如大阪市鹤见工场（垃圾焚烧厂），由政府投资180亿日元（约合人民币14.4亿元）于1990年建成。日焚烧处置生活垃圾600吨，发电能力1.2万千瓦。焚烧处置1吨生活垃圾运行成本约10000日元（约合人民币800元），除去发电收入和资源回收收入以外，政府每年补贴焚烧厂18亿日元（约合人民币1.44亿元）。

法国目前有生活垃圾焚烧厂229座，其中附有发电设备的29座。法国1992年的环境保护法规定：2000年以后，禁止生活垃圾直接填埋，必须先经焚烧处置减量。政府为推进生活垃圾焚烧处置事业发展，对焚烧厂采取按处置量实行补贴的方法，每吨补贴约450法郎（约合人民币670元）。并通过法律条文规定，由政府部门负责向焚烧厂购买电力，免除了焚烧厂售电后顾之忧。

我国台湾省计划建设21座垃圾焚烧厂，目前已建成运营9座。预计至2003年可全部建成运营。届时日焚烧处置生活垃圾可达22000吨，占台湾省生活垃圾总产量的75%，发能力达45万千瓦。其建设运营机制，台北市3座采用"公有公营"方式，均由"政府"投资和负责运营。其余18座采用BOT方式，鼓励民间企业参与。与众不同的是，焚烧厂建设费

指导工作

用、日常操作维护费用则由"政府"按合约分期支付给兴建运营公司，亦即采取"兴建运营公司投资、'政府'分期补贴"的方法，其回报资金来源并不完全来自于征收的垃圾处置费和发电等收入，"政府"仍给予直接的补贴。

可见，生活垃圾焚烧处置的总体环境、社会、经济效益良好，是一项公益性很强的事业，但建设、运营成本较高，靠自身经营难以达到收支平衡，因此，政府对焚烧厂的资助必不可少。

目前，浦东新区生活垃圾焚烧厂政府资助方案尚未明朗，这将给焚烧厂运营造成影响。如果认为焚烧厂由企业建设、运营就可以减少政府在生活垃圾处置方面支出、政府可甩掉包袱的话，焚烧厂运作将难以为继，新区生活垃圾的出路、处置将受影响。

（二）与关联单位关系问题

生活垃圾焚烧厂并不是一个封闭系统，它是由生活垃圾为原料输入端、以电力产品为输出端构成的一个物流循环体系，焚烧厂处于这个物流体系的中间环节，与相关横向单位如电网管理部门、生活垃圾收运公司等关系密切，如何有效连接输入、输出端，对焚烧厂将起决定性作用。因此，衔接好与输入、输出端单位关系，显得尤为关键。具体表现为：

1．与电网管理单位关系

集中体现在生活垃圾焚烧发电上网电价。售电收入是焚烧厂主要收入来源，若按每度电售价0.5元计算，焚烧厂一年的售电收入为5359万元，占总收入的94%。

利用焚烧生活垃圾余热发电，有别于一般的火力发电和核能发电，它利用城市废弃物替代正在日益减少的煤、石油等天然燃料，具有积极的绿色环保意义，符合可持续发展战略，是一种应积极鼓励发展的新能源形式。为表现对该新能源的积极扶持，其收购电价也应有别于一般火力或核能发电的电价。

国外将生活垃圾焚烧列入可再生能源范畴。可再生能源系指利用太阳能、风、地热和生物质能（指能源作物，包括焚烧垃圾）等非矿物燃料作能源，具有循环再生的特性，符合可持续发展战略要求，正日益受到关注。

美国克林顿政府于1999年4月向国会提交了综合电力竞争法，如按此法，到2010年，美国电力的7.5%将由可再生能源生产。

美国1992年的新能源政策法，设立了鼓励可再生能源的政策规定，对风能和生物质能发电实行为期10年的产品减税，每度电可减少1.5美分税额。

美国各州政府也出台了一系列强制性政策，扶持可再生能源项目。如明尼苏达州立法机构，要求北方州立电力公司到2000年12月31日前安装125MW的生物质能发电装置。加里福尼亚州实行系统效益收费制，将可再生能源与现行能源看

处理设备

作一个大系统，其实质就是电费加价。该州规定，每度电加收0.3美分，用于支持可再生能源的发展。从1998年开始到2001年，预计总共可回收19.28亿元，其中5.4亿美元将用于资助可再生能源项目。

法国则采取政府收购垃圾焚烧所发电量，避免了焚烧厂与电力部门的矛盾，也显示政府对生活垃圾焚烧发电项目的支持。

台湾省为鼓励公民营机构兴建与运营生活垃圾焚烧厂，制定了专门的推动方案，其中规定：提高垃圾焚化厂所产生电量之收购价格，并合理放宽购电之限制规定。对垃圾焚烧发电电价实行优先、高价收购。

我国政府也开始重视可再生能源项目发展。国家计委、科技部于1999年联合发文，要求国家有关部门在安排财政性资金、国家科技公关项目时，将积极支持可再生能源发电项目。国家经贸委办公厅起草了《资源综合利用电厂认定管理办法》，其中将垃圾焚烧发电列入认定范围，并制定了"上网电价原则上按同网同价的原则确定，因成本过高等特殊情况不能执行的，可实行个别定价"政策。

资料表明，本市1998年发电总量429.6亿度，用电量430.2亿度，当时0.59元/度电价中，平均上网电价0.313元。目前，有关部门只原则同意按平均上网电价收购垃圾焚烧厂发电电量。

售电收入是垃圾焚烧厂主要收入来源，收购电价对焚烧厂运作起关键作用。它不仅是一个价格问题，还反映出执行可再生能源政策的情况，是实施可持续发展战略的一次具体行动。如果按平均上网电价收购，则有悖于国家扶持可再生能源的政策规定，势必延长焚烧厂还贷期和加重政府补贴负担，也将影响焚烧厂运作，是焚烧厂运行将要遇到的主要问题。

2．与垃圾供应单位关系

主要表现为如何实现生活垃圾焚烧厂原料连续、稳定供应，是一个"保量"问题。焚烧厂一旦点火工作，其所依赖的原料-生活垃圾，供应不能间断，数量必须确保，否则会影响焚烧炉工作寿命和向电网稳定供电。

要实现"保量"供应，必须依赖于一个完整、高效的生活垃圾收运系统，将生活垃圾源源不断地送进焚烧厂。但目前浦东新区这样的收运网络尚未构筑完善，对焚烧厂运作也将带来很大的影响。

（三）与垃圾产生者行为关系问题

主要体现在垃圾产生者丢弃生活垃圾的行为上，是一个"保质"即保证焚烧厂原料质量的问题。

目前，整个新区尚未实行生活垃圾分类丢弃和分类收集。这势必影响垃圾焚烧热值，降低焚烧、发电效率，其中的可回收资源还会被白白浪费，如玻璃、废钢铁等。因此，如何规范垃圾产生者丢弃生活垃圾行为、建立适合垃圾焚烧处置的分类回收制度，也是焚烧厂运营后将面临的重要问题。

远景

（一）建议政府实施补贴

焚烧厂日常运营成本较高是一个不争的事实。据测算，在33年还贷期内，投产第一年的总成本为317元/吨，以后随利

厂址

息费用降低而递减，年平均处置成本为219.97元/吨，是目前填埋处置成本的2-3倍。若按售电价0.5元/度计算，年平均利润总额为-3244万元，投资利润率为-4.62%。

从以上数据不难看出，焚烧厂仅靠售电和出售废钢铁收入是难以维持基本运转的。

评介生活垃圾焚烧处置应从其系统效益出发。从下表可以看出，填埋处置生活垃圾虽然运营成本较低，但其占地面积量大，对环境影响也较大。焚烧处置生活垃圾有明显的垃圾减容率、低微的环境影响率和良好的能源产出率，系统效益十分明显，符合可持续发展战略要求，因此，仍不失为目前一种较好的生活垃圾处置方法。

1．市、区两级政府分级补贴

目前城市生活垃圾的收运、处置由市、区两级政府分工负担。区级环卫管理部门负责生活垃圾的收集、运输至中转码头（或中转站），中转场所至填埋处置场的运输和生活垃圾的处置由市级环卫部门负责。整个收运、处置成本约120元/吨（车吨），其中前端收集、运输成本为70元/吨（车吨），后段运输、处置成本约为50元/吨（车吨）。

焚烧厂建成运营后，新区将承担全区范围内生活垃圾收集、运输、包括处置全部职责。按焚烧厂年平均利润-3244万元计算，平均处置1吨生活垃圾将亏损约90元。因此，建议市政府有关部门，将原用于生活垃圾后段运输、处置的经费，仍按原50元/吨（实吨，下同），补贴给新区政府，差额部分由浦东新区政府承担，然后再按焚烧厂实际处置量，将两级政府的补贴一起结算给焚烧厂。

也即，对焚烧厂来说，将与政府签订焚烧处置生活垃圾合同，按实际处置量，每处置1吨生活垃圾，政府补贴相应资金，焚烧厂定期向政府结算。运作初期，由于还贷负担较重，补贴数应略高，以后可逐年相应递减。

2．政府还贷，焚烧厂自主运作

据测算，生活垃圾焚烧处置运营成本（不包括还本付息）为101.8元/吨，其构成如下：原辅材料、燃料动力占7.59%，工资福利占9.69%，修理费占50.73%，填埋费占22.17%，管理费占9.82%。而生活垃圾焚烧处置年平均总成本为219.97元/吨，即，在处置总成本构成中，50%以上为还本付息。若仅按营运成本计算，焚烧厂年运营经费只需约3700万元。

若按售电价0.5元/度计算，焚烧厂年发电收入就可达5300万元，再加上废金属等资源回收收入约300万元，总收入约可达5600万元，因此，若能实现0.5元/度售电价格，焚烧厂仅负担营运成本，则其还是可能维持正常运作的。

所以，建议由浦发集团通过贷款等融资手段，先行投资建设焚烧厂，以减轻政府一次性投资负担。投入营运后，再由政府分年偿付贷款本金及利息。若按20年还贷平均计算，政府每年需负担还贷资金约3450万元。

另一种方案，建议将建设贷款本息总额按还贷年限和处置的生活垃圾总量，摊销到每吨生活垃圾处置费中，由政府再按年实际处置生活垃圾总量，补贴给生活垃圾焚烧厂，再由焚烧厂分年偿付贷款本金及利息。若按20年还贷期限计算，建设投资本息平均摊销到每吨生活垃圾的费用为94.5元。即焚烧厂每处置1吨生活垃圾，政府补贴95元，以分期偿还建设投资本息。而焚烧厂日常运作成本，则由厂方自行解决。

讨论工作

（二）建议实行"绿色电价"制

目前本市平均上网电价为0.313元/度。若电网管理部门按此价格收购焚烧厂所发电量，即使建设投资由政府分年偿还，焚烧厂还是难以维持正常运转。

因此，建议电网管理部门按照国家有关支持可再生能源的有关政策，对生活垃圾焚烧余热所发电量，实行特殊的"绿色电价"制，提高其上网收购电价。建议方案如下：

1．政府收购

可再生能源是今后全球能源发展方向。焚烧垃圾发电作为生物质能的一部分，其技术已相当成熟，政府无需投入大量资金开发研究。因此，它是一种更为现实的可再生能源型式，易于采用和推广。

上海市是一个高能耗城市，推广可再生能源更具现实意义。作为生物质能的生活垃圾焚烧项目，运用条件成熟，可以作为上海推广可再生能源的启动点，因此，建议政府予以高度重视，重点扶持。

为体现上海市政府对可再生能源的重视和扶持，建议对浦东生活垃圾焚烧厂所发电量，采取政府收购的办法，由政府向焚烧厂以0.5元/度的电价收购。这样既可免除焚烧厂与电网管理部门沟通的矛盾，实现焚烧厂收入渠道单一化，又可体现政府对可再生能源的扶持，迈出实施可持续发展战略的实质性一步。

2．电价摊销

据统计，1998年度本市发电量为429.6亿度。焚烧厂投入运行后，上网电量可达1.07亿度，约可占全市发电量的1/430，将占有一定的比例。

从目前情况看，运用可再生能源，技术复杂，成本高昂；但从长远效益、发展前景看，可再生能源将逐步成为今后获取能源的主流，成本随技术发展而最终将低于现用能源。要实现这样的转化，必须从系统效益出发，加大投入，用于扶持可再生能源发展，最终使可再生能源低成本化而达到普及。

因此，建议遵循系统效益原则，在全市范围实行电价加价，将实行"绿色电价"后与现行平均上网电价之间的差额，向全市电网摊销，即在现行用户电价0.61元/度的基础上加价。

据统计，1998年度本市用电量为430.2亿度。焚烧厂年上网电量1.07亿度，建议向焚烧厂收购的"绿色电价"为0.5元/度，与现行平均上网电价0.313元/度之间的差额为0.187元/度，总差价为2000万元。将这2000万元摊销于430.2亿度用电量上，每度电需加价0.00046元。

因此，只要将现行电价增加0.01元，即为0.62元/度，每年就可增收电费4.3亿元，将其中3000万元用于补贴生活垃圾焚烧厂，4亿元可作为可再生能源发展基金，鼓励开发研究其它可再生能源。

（三）建议保证生活垃圾优质、定量连续供应

1．保质供应-建立适合生活垃圾焚烧处置的分类收集体系

生活垃圾成份复杂，且不稳定，其热值变化幅度也较大。生活垃圾成份直接影响焚烧效率。

将生活垃圾中不可燃成份在焚烧前剔除，能保证生活垃圾热值稳定，提高焚烧效率，是一项十分重要的前道工序。这将依赖于生活垃圾产生者的分类丢弃行为和环卫作业部门的分类收集。

处理垃圾

焚烧厂范围生活垃圾分类收集与资源回收分类收集有所区别。资源回收分类收集要求将可回收利用的废纸、废塑料等分类，然后分拣出回用。但这些物质是焚烧获得热值的基本原料，对焚烧处置而言分类收集方式需作调整。

建议在焚烧厂服务范围内，建立适合生活垃圾焚烧处置的分类收集制度。即要求居民、单位将生活垃圾分成可燃与不可燃两类。可燃垃圾包括废纸、废塑料、厨余等物，不可燃垃圾包括废玻璃、铝罐废铁等。按要求将其投入不同的收集容器，或由专业人员上门收集，以确保焚烧厂原料质量。

实行生活垃圾分类收集，是一项十分艰巨的工作。建议首先要加大宣传力度，使居民、单位能了解其重要意义，愿意积极配合。二是要做好试点工作，选择有条件的社区进行小规模试点，取得经验，逐步推广。至2001年底焚烧厂正式运作时，全面推开。三是要制订奖惩措施。因为焚烧厂运作具有不可间断性，原料质量甚为关键，因而要带有一定的强制性。不像资源回收分类收集，带有自觉自愿性。

2．保量供应-建立收运网络，确保连续供应

对焚烧厂而言，不仅要求保证原料质量，而且要求原料定量连续供应。因为焚烧厂一经点火运转，即要保证向电网连续供电，不能停止运转。

建议环卫等垃圾收运单位，应严格按合同要求，将生活垃圾定量定时送往焚烧厂。焚烧厂则按合同要求审核各公司运送情况，做好签证，返回政府有关部门，作为政府部门支付生活垃圾收运经费的重要依据。

做到生活垃圾定量连续供应，关键在于要建立一个科学合理的生活垃圾收运网络。由于焚烧厂无水路运输条件，焚烧厂垃圾收运将以陆运为主。

因此，建议构建一个以小型压缩式垃圾收集站、后装压缩车为主的收集体系，以各管理片设一个大型压缩式中转站为主的中转体系，以大吨位（10吨以上）车辆运输的转运体系合成的科学的收运网络，以确保生活垃圾定量连续供应。

（四）建议妥善解决最终处置问题

生活垃圾经焚烧处置后，仍将有约20%的残渣飞灰产生。据测算，焚烧厂全年将产生灰渣7.67万吨，飞灰9336吨。但焚烧厂没有能力解决最终处置问题。

建议政府落实灰渣最终处置场地。其选址、建设、处置运作均应由政府专业部门承担，目前暂可考虑利用老港垃圾处置场处置。

建议建立专业灰渣运输队伍，由专业运输公司负责定期将灰渣运往最终处置场。由于焚烧厂不宜建立独立运输车队

垃圾处理设备

，且运作成本已经很高，建议仍由政府部门负责安排，可利用现有环卫运输公司收运。

（五）建议制定和执行相关扶持政策

1．尽快出台生活垃圾处置费征收办法

市民有享有良好环境的权利，同样负有保护环境的义务，这种义务表现在环卫行为上，应积极配合做好垃圾分类丢弃工作；表现在经济行为上，应承担一定的生活垃圾处置费用。经济措施在某种程度上能唤醒人们的环保意识，规范人们环保行为。

我国国内已有许多城市开征生活垃圾处置费。如北京、南京、深圳等地，已经取得明显的环境效益和经济效益。本市也正在酝酿征收生活垃圾处置费办法，但迟迟未能出台。

建议政府有关部门尽快出台生活垃圾处置费征收办法。据测算，若按每户每月5元征收，浦东新区全年可征收约2000万元。若将这笔征收费用用于补贴焚烧厂运作，足可抵消政府收购"绿色电价"的差价。

同时也建议，生活垃圾处置费开征后，应保证其全部落实到焚烧厂，确保新区生活垃圾处置正常进行。

2．执行相关优惠政策

许多国家地区对生活垃圾焚烧发电采取税收刺激等政策优惠，以鼓励其发展。如美国对企业购买和安装可再生能源设备者，减免个人收入税；对企业拥有可再生能源设备者，给予企业所得税减免；对制造、安装、运行可再生能源设备所需材料、设备的销售税予以抵扣。我国台湾省对建设生活垃圾焚烧厂实行优惠贷款，对"进口"垃圾焚烧设备及零件免"关税"。

生活垃圾焚烧发电也属资源综合利用范畴，国家已制定了相关的优惠政策，包括税收减免政策，但在具体执行中，有关政策过于笼统，常会遇到范围界定问题。因此，建议有关部门制定相应优惠政策的实施细则，进一步细化、完善资源综合利用目录范围，认真执行有关政策，使生活垃圾焚烧发电项目能享受国家已制定的优惠政策。如：企业所得税可享受五免五减半政策等。

3．尽快制定生活垃圾分类收集办法

为使浦东新区实行适合生活垃圾焚烧处置的分类收集有法可依，建议政府部门尽快制定适合新区生活垃圾焚烧处置的《生活垃圾分类收集办法》，以确保2001年底焚烧厂建成运营时，居民、企事业单位能积极配合做好生活垃圾分类丢弃、环卫作业部门分类收集工作，保证焚烧厂原料优质供应，提高焚烧发电效能。

技术规范

以上是通过对浦东新区生活垃圾焚烧厂建设项目作调研后，提出焚烧厂运作的一些初步设想方案。浦东新区生活垃圾焚烧厂建成后，将是全国最大的生活垃圾焚烧厂，具有一定示范效应，对全国将产生一定的影响。因此，除结合国内外生活垃圾焚烧厂运作经验，制定周密稳妥的运作方案外，还可探索一些新的运作方法，如可通过资本运作方法，组合新区生活垃圾收运、焚烧处置系统优质资产，注入环保理念，经过包装后，在我国即将开设的二板（创业板）证券市场上市，从资本市场融资，促进生活垃圾焚烧处置事业，进一步带动新兴"垃圾产业"发展、壮大，为新区环境保护事业作出贡献