| 词条 | 公益事业 |
| 释义 | 公益事业 公益从字面的意思来看是为了公众的利益，它的实质应该说是社会财富的再次分配。公益活动是指一定的组织或个人象社会捐赠财物，时间，精力和知识等活动。公益活动的内容包括社区服务，环境保护，知识传播，公共福利，帮助他人，社会援助，社会治安，紧急援助，青年服务，慈善，社团活动，专业服务，文化艺术活动，国际合作，等等。 § 特点 社区公益 ①外在性。属于公益事业的部门和企业及其活动一般处在直接生产过程、个别经营活动和居民的日常生活之外，独立存在、并行运转，并构成相对独立的系统。 ②社会性。大部分公益事业主要依靠社会投资和建设，资金依靠国家财政解决，投资主要表现为社会效益和环境效益。 ③共享性。公益事业的服务是为许多单位和居民共享的。 ④无形性。公益事业所提供的产品大多是无形的服务，而不是有形的物质产品。 ⑤福利性。公益事业所提供的产品带有很大成分的社会服务和社会福利性质。 § 经营与管理 企业公益 ①由私人企业投资、建设和经营，并从中实现资本的周转获得一定利润的纯营业性质的公益事业，如电力的生产和供应等。 ②由国家投资、建设，并交给私人企业经营管理的公益事业，如公共交通公司等。这类公益事业的投资额较大，使用期较长，并且带有一定成分的福利性质。 ③由政府投资、建设，并由政府组织或责成有关机构直接经营和管理的公益事业，如公园、游泳池、中小学校等。这类公益事业福利性成分较高，营业收入较低。 § 立法演变 公益演出1988年，国务院颁布的《基金会管理办法》是中国第一部关于基金会的立法。该办法第2条规定：本办法所称基金会是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利组织，是社会法人团体。该管理办法第一次通过立法的形式明确了基金会的法律性质和法律地位。1989年，国务院常务会议通过的《社会团体登记管理条例》再次确认了基金会作为社会团体的法律性质和法律地位。1999年以前，中国对基金会的登记管理主要依据上述两项法规，实行业务主管单位、人民银行和民政部门三方负责的管理体制，即业务主管单位同意，人民银行审查批准和民政部门登记注册。实际上是把基金会视为金融机构或准金融机构。《基金会管理办法》对于规范基金会的行为，促进基金会的健康发展起到了重要的保障作用。这个办法对基金会的组织形式、内部决策程序、财务会计制度、资产使用管理、社会监管机制等许多环节未作规定，其它一些规定内容也都打上了当时经济体制的烙印，不完全符合基金会作为独立法人应当具有的法律地位。随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步完善，《基金会管理办法》已经不适应基金会发展和管理工作的实际需要。与此同时，基金会的管理体制也发生了变化。1999年开始，中国人民银行不再参与对基金会的管理，基金会的登记管理统一归口民政部门。《基金会管理办法》中确定的基金会的管理体制不再予以适用，民政部门不能依据《基金会管理办法》继续登记注册基金会。基于以上原因，从2000年开始，民政部开始对《基金会管理办法》进行全面修订，多次召开座谈会和专题研讨会，经过反复论证，借鉴和吸取其他国家有关基金会管理方面的有益经验，几易其稿。经过一系列的充分准备，《基金会管理条例》（以下简称《条例》）终于于2004年6月正式颁布实施。 § 借鉴意义 公益演出 1．民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样划分的意义在于：据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织，因其面向全社会开展公益慈善活动，要采取全面的免税优惠政策，并通过政府委托或政府采购给以资金支持，同时要鼓励它们开展多种形式的社会募捐活动，争取来自社会各个方面的公益捐赠，并鼓励志愿者积极参与这些组织的公益慈善活动。这类组织因其运作的是公益财产，应限制其开展经营性活动，依法强制贯彻公开性和透明度原则，并实行严格的社会监督。对于非营利企业（包括学校、医院等经营性的服务实体和行业协会等市场中介组织），因其提供的公共服务或者具有市场交易性，或者具有互益性，应从政策上鼓励它们参与市场竞争，依托市场维持组织的发展，相应地政府可采取一定的减税措施给以优惠。 2．政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐，在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系，由于同处于公共领域，彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免，COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用，可以借鉴英国的经验探讨在政府与民间公益组织之间确立一些基本的准则，并将这些准则以协议或其它具有约束力的形式固定下来。 3．政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出，实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务，表明动员民间公益具有极大的社会效益。中国的民间公益组织普遍面临资金困难，政府实际提供的资金极为有限且不规范。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，另一方面动用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。 4．应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任，通过设在民政部下的民间组织管理局主要承担这种监督管理职责的，这种二级局本身难于协调与其他政府部门之间的关系，加上部门利益导致相互推诿扯皮，使得现行体制做不到对民间公益组织的有效监督管理。可以参照英国慈善委员会的模式，在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监督管理，这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系，监督政府有关部门依法行政，同时又能有效监督和保护公益财产及其运作，真正向社会负责任。 5．尽快制定中国的民间公益组织法，通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史，并且还在进一步修改完善。尚无系统的公益组织法，仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行，社团等相关法规也亟待修改完善。可以参照英国的《慈善法》和其他相关法规，尽快制定我国的民间公益组织法，通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。 § 农村公益事业 公益事业 农村的公共事业和公益事业一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事业。它的内容主要包括：①公共设施的建设。如村(镇)规划和建设，农村道路的规划、修建和维护，公共水利设施的建设和维修，各种文化设施的建设等。②社会优抚工作。如开展拥军拥属活动，优待军烈属。③救灾救济和扶贫工作。④农村养老保险和社会保险工作。⑤实行义务教育和扫盲教育。如办好村小学、托儿所、幼儿园和扫盲夜校等。⑥搞好公共卫生，整顿村容村貌，建立合作医疗制度，实行计划生育。⑦保护生态环境，保护资源。⑧开展各种健康有益的文化娱乐活动。农村公共事业和公益事业与村民的生产、生活息息相关。做好这些工作对于促进农村社会稳定、经济繁荣、全面发展具有十重要的意义。 § 政府态度 公益事业民间组织中比较成功的，都与创办者的特殊地位能取得政府的支持分不开，而他们所遇到的最大困难也在于如何被承认为非营利组织，取得合法运营的条件。在这方面，政府的态度也有一个转变过程。以前历次所颁布的社团管理条例和有关法规，其主要精神大多以防范为主。对公益性的捐赠，只考虑到由官办的组织（GONGO）来接收和处理。90年代后期，逐步有所改变。2004年颁布的新的《基金会管理条例》体现了这一新的认识。《新条例》是在多年来有关各方呼吁的基础上，听取了专家的意见，并借鉴国际经验而制定的，在精神上和具体细节上比以前都有很大的进步。当前造成各种民间组织的艰难处境的主要原因还是来自政府的法规和实际做为，《新条例》并未予以解决。概括起来仍是两大问题：一是注册难，二是税收优惠难落实。注册难主要难在必须有“主管单位”。实际情况不是上级干预过多，而是找不到单位愿意承揽这种既无利可图，又增加责任，甚至担风险的事，何况公益事业面非常广，现有的政府部门无法涵盖丰富多彩的社会需求。许多很受社会欢迎的组织为找不到“婆婆”而犯愁，因此无法注册，也就没有合法地位。另一障碍是注册资金的门槛不但没有降低，反而大大提高了。而且尽管条例对于公募基金会有所规定，迄今为止，在实践中民间组织即使已募足注册资金，还没有被批准注册为公募基金会的。也许鉴于流弊，本意就是要加以限制，以免失控。但愿随着条件的成熟，这一门槛能逐步下降，以便“非大款”的普通人进行小规模的公益活动。 § 公益组织 公益演出在公益组织方面，当前健康发展的中心问题是信誉问题，也就是建立可问责制。综观美国基金会的历史，可问责的问题始终是政府和公众关心的焦点，反映在国会每隔一个时期就要举办的大大小小的听证会和调查活动。基金会和政府经过长期的对话、磨合，才制订比较合理而成熟的法律，既保证基金会的透明度和可问责，又不妨碍其顺利工作。另外，民间自发地出现许多监督组织，基金会本身也成立诸如“基金会理事会”这样的组织，既维护本身的权益，也起自律作用，这样，内外都有监督机制。这一问题对中国的公益组织和捐赠活动特别重要。这是由于当前中国市场经济的法治不完善，结构性的腐败渗透到各个领域，再加以在新旧交替中社会价值观失范，造成全社会的诚信缺失。涉及大笔钱财的公益事业不是在真空中，所以常常出现以慈善为名敛财为实的诈骗案，也不足为怪。《新条例》针对此类弊病制定了相应的条款，对基金会的管理制度、人员资格、透明度等作出了明确的要求，如果都能得到执行，将有较大改善。但是在中国，执法问题比立法更重要，基金会并不是孤立于整个社会的。为保证各项法规得到贯彻，还需要健全而可行的监督机制。2004年8月颁布了“民间非营利组织会计制度”，于2005年1月开始执行。新的会计制度吸收了欧美的经验，并根据中国国情加以改进。这是一项重要的发展，大大有利于非营利组织改进管理、加强可问责度和财务的透明度，并有助于政府和公众的监督。 § 企业捐赠 公益中国的民营企业站稳脚跟时间还不长，近一两年来开始有“企业公民”的观念，认识到自己的社会责任。但是真正把自己的命运与整个社会的兴衰联系在一起的还不多。最常见的是，企业进行公益捐赠往往包含有提高企业的知名度的动机，所以捐赠常带有宣传自己的附加条件。以至于出现这样的诉讼案：某公益组织诉某企业违背捐赠款项的诺言，许诺的资金没有到位；而该企业却指责接受方没有履行当初答应的，为该企业做宣传的逐项措施。这件事说明授受双方在观念上都有问题。作为企业行为就必须与推销产品严格分开，否则等于免费广告。在税制健全的情况下，捐赠款是免税的，那么以捐赠来为公司做广告就可以算变相逃税。在当前，相当多的企业人士对此认识还是模糊的。在《新条例》颁布后成立的北京14家基金会之一，“光华慈善基金”（2005年4月成立于北京）提出的几句话也许可以代表一种扭转旧观念、值得推崇的新的理念：“让我去爱而不为感激；让我去做而不为赏赐；让我尽力而不为纪念；让我受苦而不为关注”。 § 境外组织 公益事业境外的公益组织实际上在中国大陆已经遍地开花，并与中国的组织建立了多方面的合作，只是行事低调，很少见诸媒体。不过自从《新条例》公布以来，境外团体也开始活跃，并公开亮相。从总体而言，国际NGO在中国的地位仍处于暧昧状态。2005年9月28日《公益时报》发表署名评论，其中提到，中国政府对在中国的国际民间组织似有不成文的规则：如果他们给钱，欢迎；给一些技术与经验，也接受；对其西方文化与价值观的传播，基本上持怀疑甚至否定态度而NGO的一切行为，又恰恰是基于他们的文化与价值观念体系之上。中国政府是关上大门，挡住国际NGO潮流，还是张开双臂，拥抱国际NGO的进入？是放任不管，继续让这种尴尬现状延续，还是提早加以引导，纳入和谐社会建设的正轨？这段话是迄今为止公开发表的最切中要害的评论。 § 发展方向 公益事业中国有1000多家公益机构，10年来共得到近100亿的捐赠，这个数字或许没什么了不起，只相当于美国戴尔电脑公司创始人迈克尔·戴尔一个人捐赠的数字，但如果你知道10年前慈善事业还被指责为“宗教行为和资本主义的伪善”的话，你就会对今天的成就刮目相看。如今没有人会忽视公益机构，作为政府和市场之外的另一种力量，他们正在发挥日益重要的作用。这很大程度上应归功于中国各级政府的不懈努力。与其他国家公益组织大多是由个人或企业设立的私募基金不同，中国至今还是公募基金的一统天下。这些机构的官方色彩非常浓厚。他们也不掩饰这一点，很显然，他们需要来自政府的强有力的支持。在公益行为还没有蔚然成风的阶段，这样的体制有利于基金的募集。有多少人会信任那些私人或某个名不见经传的企业设立的基金而把大笔的钱无偿捐赠给他们呢？社会学家卢汉龙认为，公益事业应该做“市场不为，政府不能”的事情，但在中国，公益事业基本上还是工作的延伸部分。从表面上看，这样做十分有效，但多少会挫伤人们从事公益事业的积极性：没有人会喜欢“压力捐赠”。这是一个容易引发丑闻的行业，因此中国政府对公益基金的要求很严格，从人员福利、行政支出到基金的保值、增值手段都加以限制，现在看来有些做过了头。比如，其他国家允许基金会将募集到的资金的10%—40%用于行政和活动开支，但这里远远低于这个标准。这有助于树立基金会的良好形象，但也有负面影响：很多必要的活动无法开展；无力聘请基金会所急需的法律、财会、评估、心理学等专门人才；为了基金安全这个至高无上的目标，最好的办法就是把基金存在银行里。 § 参考资料 [2] 中国公益事业网 http://www.chinagy.org/ [3] 中国公益人网 http://www.zhongguogongyi.com/index.php [4] 中华公益事业网 http://www.gongyishiye.com/ |
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