所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。

名词解释

地票交易的创新意义

地票的运行程序

地票交易的法律依据

地票的法律性质

地票交易制度的困境与出路(完善地票交易制度的措施)

名词解释

比如一些废弃的远郊乡镇企业用地，就能通过这种形式复垦并通过验收后，获得“地票”，然后再拿到主城区“兑现”。一方面，农村建设用地浪费问题得到了解决，另一方面，也解决了城市建设用地紧张的矛盾，城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，保证了城乡的建设用地总量不增加、耕地总量不减少。主要开展农村土地实物、指标交易。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易，指标交易，重庆政府创意为“地票交易”。

地票交易的创新意义

改革开放之前，中国农村集体土地一直是沿续“集体所有、集体经营”的模式，直到1978年，农村实行土地家庭联产承包责任制以后，变为 “集体所有、农户经营”。家庭承包责任制实行后，土地所有权和经营权实现了分离，这种模式自上世纪七十年代末开始至今已经有三十余年的历史，这是农民自发选择的结果。实践证明，这种模式是符合当时的农村基本情况的。因而，也取得了巨大的成就，在很大程度上推动了农业生产力的发展。但是，农村土地承包制是一项没有完成的制度改革，没有解决农村土地所有权问题。“农村土地无论是流转的方式、流转的范围、还是流转中的价值体现和价格发现，都处于一种初级的水平，对土地的合理利用，对提高农村居民的生活水平，贡献较小” 。加之农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，城乡贫富差距不但没有缓解，还有拉大的趋势。消灭贫困，实现全面小康和社会和谐目标成了我们当今的首要任务，也是社会公平正义的基本要求。为此，2007年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。试验区的设立，为重庆的发展提供了前所未有的发展机遇。重庆开始了自己的探索。2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。 以2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》，2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，中国的地票交易制度就此诞生，它是在国家城乡统筹战略下，成为率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。

重庆农村土地交易所成立后，主要开展农村土地实物、指标交易。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易，指标交易，重庆政府创意为“地票”交易，地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。农村土地交易所的创新性，主要体现在地票交易上。 其创新意义主要体现在：

（一）是农村土地使用权流转的一次新探索。我国土地所有权不能流转，因而农村土地流转仅指使用权的流转，包括土地承包经营权的流转，农村建设用地使用权的流转（按照用地目的分为宅基地使用权、乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地使用权、乡（镇）村企业建设用地使用权）,我国法律法规在农村建设用地使用权是否允许流转的规定上采取了有限制的流转。一方面规定,农村建设用地使用权可以作为交易客体流转，另一方面又作了相应的限制，表现在：《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时，第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第60条规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续”。由此可见，上述立法在规定农村建设用地使用权可以依法转让的同时，又规定了实施流转的前置条件，实际上禁止了农村建设用地使用权的流转。形成了国有建设用地与农村集体建设用地在权利上的不平等，也就是建设用地的城乡二元分治，这种不平等体现在诸多方面，最直接的体现在农村建设用地的大部分增值收益被政府拿走，农村建设用地的发展权收益（也即土地增值的预期间接收益）并不能由农村建设用地的集体所有权人所享有。大量农业劳动力转移到城市，这就使得农村，尤其是偏远农村当中，出现了大量的“空心村”。农村建设用地的大量闲置造成资源浪费。在经济发展较快、土地增值潜力较大的农村地区，农民、乡镇政府、村组干部以追求农村土地的短期利益最大化为首要目标，置土地利用总体规划、农村发展总体规划、耕地保护与环境保护于不顾。出现了农民违法占用土地兴建房屋，乡镇政府、村组违规占用农村土地进行建设（大量的小产权房出现）的失控局面。

重庆地票的创设，可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，为土地流转，土地集约，高效使用土地提供了制度平台。并巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相容的市场机制．实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系，对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。同时，我国正在探讨农村金融的新思路，地票的出现，为权利证券化也提供了一个新的制度进路。

（二）有利于建立城乡统一的土地市场。党的十七届三中全会显示,我国土地制度改革将以“农村集体土地享有国有土地平等权益”破题,将逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这意味着农村和城市土地拥有者的权利一致,集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权。重庆“地票”借鉴了 “城乡建设用地增减挂钩”政策。 其目的是带动农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设。

（三）有利于耕地保护。以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决了城市建设用地紧张的矛盾，可以更好地实现耕地保护目标。

（四）有利于城市反哺农村。农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，一方面可缓解城市建设用地紧张，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。

（五）有利于增加农民收入。农民通过地票增加收入，促进农村劳动力转移，增加农业投入的资金，提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力。

（六）极大缓解城市建设用地紧张的局面。我国征收农村土地进行城镇建设，只能依靠每年国家下达的有限指标。而地票交易的出现，则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的。通过复垦整理，置换出相应的城市建设用地指标，这不会减少基本农田的数量。以后，地票将逐渐替代政府征地，成为经营性用地需求的指标来源，参与城乡统筹市场。

地票的运行程序

地票运行有四个环节：

（一）复垦。将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业复垦为耕地。凡农户申请宅基地复垦，必须有其它稳定居所，而且有稳定工作或稳定生活来源。同时规定复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营；自己不经营的，可再次流转，获得相应收入。

（二）验收。经土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。

（三）交易。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”。“地票”交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。价格确定环节上，在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。地票交易收益，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

（四）使用地票。在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。

地票交易的法律依据

地票交易的这种新的土地整理、利用和流转模式，其主要法律依据是2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)和国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(以下简称《意见》)，以及国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资[2006]269号，以下简称《批复》)。2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。

（一）国务院《决定》第2条第10款规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”第5条21款规定：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”。

（二）国土资源部《意见》第1条第1款规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(即“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(即“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的法律依据。

（三）国土资源部的批复确定了天津市等五省(市)的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

（四）国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》颁布，对城乡建设用地增减挂钩及挂钩周转指标的含义，遵循原则，试点的批准及项目区的管理等作了明文规定，虽未对城乡建设用地增减挂钩指标交易做出规定，但客观上给重庆将城乡建设用地增减挂钩指标---地票市场保留了实践探索的制度空间。

（五）重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》重庆借鉴了《试点管理办法》，在此基础上作了大胆的创新，《试点管理办法》的“挂钩”项目是拆旧区建新区的概念，先“借”指标再补，“先占后补”。 而重庆“地票”的交易制度是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大，保护效果更好。

地票的法律性质

依照《暂行办法》规定，地票实质上是指的城乡建设用地增减挂钩指标，地票交易就是指标交易，指标一般是指反映经济计划和统计中社会经济现象数量方面的概念,包括指标名称和数值， “从法律上来讲就是一种授权性政策规定，即如果拥有某种指标，则有资格有权利做某种行为”，“指标是一种资格，一种权利”， 地票这种指标的首要功能依照《暂行办法》27条的规定就是“可以纳入新增建设用地计划”，“增加等量城镇建设用地”，也就是说，“地票是产生了增加城镇建设用地的“资格”、和“权利”。 拥有地票并不当然地拥有地票所记载的“城镇建设用地”，而按照目前我国的法律规定，城镇建设用地的增加必须国家下达国家计划指标，将城镇周边非建设用地通过“征用”、“平整”后才能成为可以出让、开发的建设用地。

(一)地票的主体

依照《暂行办法》的设计，地票的主体有政府主管部门（专业复垦机构）、农村集体经济组织、农村建设用地土地使用权人、地票持有人。复垦由区县政府土地整理机构进行，由他们作为主体来进行登记，负责本行政区域内年度土地开发整理复垦计划的实施工作，承办土地开发整理复垦项目的论证、申报、测绘、施工发包、质量监督和项目库建设、档案管理等工作；编制城乡建设用地挂钩专项规划，复垦后的申请验收，验收确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。农村集体经济组织是农村土地的所有权人农民集体的代表，农民自愿提出宅基地复垦申请的，要经农村集体经济组织同意。而集体经济组织、农村建设用地使用权人申请复垦的，要经三分之二以上成员(或成员代表)同意。地票交易只是指标交易，不与具体地块挂钩。现阶段，还没有放开让其他社会主体参与复垦，因为考虑到农民议价能力，开发企业趋利的性质及各方面对资金饥渴程度，这些复杂因素很可能导致分配关系扭曲，会找不到最科学的分配机制。政府对复垦后的土地验收并核发城乡建设用地挂钩指标给农村集体，在上市交易后转让给其他市场主体，这个主体就是地票持有人。

(二)地票的权利义务

这里分两个阶段，第一阶段，通过复垦而拥有地票的农村集体(包括建设用地使用权人，农村居民)，权利和收益体现在有权转让地票并收取相应的对价，当然对价取决于地票转让后的价值。地票“并非进入国有土地出让市场的资格证明”， 也不能享有交易条件相同情况下的“优先权”。《暂行办法》第27条的规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”这是地票价值的直接体现。由于市场化机制和指标的稀缺性而带来的溢价，将通过一定比例的返还实现远距离转移，反哺到农村。对于地票的持有人来说，拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，幷向政府提出征地建议。政府按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。地票的持有人和其他企业成为平等的竞争者。其有利条件在于他是该地块的物色者，已经先期对其做过市场分析、调研，对此有市场信心，较有可能在拍卖中举牌更高，最终取得该地块使用权。此时，地票的价格计入到招拍挂价格之中。但也可能别的开发商报价更高，拿下该地块，此时，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票拥有者。目前的政策只返还本金，利息损失作为投资风险由开发商支付。由于重庆的农村土地交易所已经为地票的交易提供了公开的市场平台，地票是可以转让的权利，地票持有人可以用地票抵押融资，并办理地票的抵押登记。

地票交易制度的困境与出路

复垦耕地质量和数量保障问题

地票制度设计目的，是在耕地有限的情况下，既能保障农民的生存，又能解决城市建设用地吃紧的问题。但是不论怎样创新，都要“坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高”。 因此，如何保证地票所对应的复垦耕地质量过硬，成了地票交易制度设计最值得重视的问题。依照《暂行办法》的规定，在核发地票前，区县国土资源部门按规定组织验收，合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证（地票），在验收复垦数量和质量环节上，设计仍沿用了由行政部门全盘负责验收确认复垦耕地的做法，既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的审批者，同时也是复垦成本的支付者。由于复垦耕地的未来利用与地方政府并没有直接关系，因此地方政府不会太关心复垦土地质量的好坏，考虑更多的是换建设用地指标的问题。复垦验收时，如果复垦耕地质量不好，而政府和复垦实施单位形成合谋，会节约双方的成本，使得复垦耕地质量和数量无法保障，损害未来使用这些复垦耕地的农民。要摆脱这个困境，地票运行设计时应当基于复垦质量建立一个利益冲突者之间的制约关系，也就是将未来使用复垦耕地的主体引入复垦验收环节，首先在复垦立项实施前，可将未来复垦的耕地标准公布，并确定这些耕地未来的使用者，由农村集体经济组织重新承包给农民，防止地方政府对复垦耕地使用者施加压力。在验收环节，科学设计验收流程，既要求有技术性的验收标准，又必须获得复垦耕地使用者的签字同意，才能通过验收。如双方在验收标准上有异议时可以请求上级政府土地管理部门进行裁决，对裁决不服向人民法院提起诉讼。

地票的供给困境

1.土地复垦手续的复杂。按照《暂行办法》规定，农村土地复垦责任主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的自然人，从有关部门要编制城乡建设用地挂钩专项规划，到权利人申请复垦、复垦后的申请验收，确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证，这些审批成本和决策成本及复杂手续，都会影响到土地权利人复垦的积极性。

2.地票交易的利益合理分配机制的缺失。根据《暂行办法》的规定，复垦后产生的指标价值和农民拥有的土地价值是不同的。地票的产生依赖于土地的复垦，地票的转让成交价减去复垦的成本，才是地票给农村集体带来的净收益。重庆的操作思路是，地票的转让成交价，一部分支付复垦成本，第二部分对建设用地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，第三针对农民宅基地复垦的要对其新购房给予补贴。如果还有结余，就由区县政府建立耕地保护基金。 因此，转让地票的收益，对提高农民的生活质量难以产生实质性改变。对于可复垦的建设用地，农民集体或农民可以选择空置、复垦，出让、转让或者出租于农业建设，只要建设用地的其他任何一种用途的收益能够超过复垦收益，则农民不会选择复垦，因此，复垦成本在地票挂牌交易中如何体现？设计对价的大小取决于地票转让后的价值实现，决定了农民的收益，但所设立的土地交易市场并不活跃，重庆土地交易所成立至今开场交易四次，卖出14张地票，虽有7张地票落地地块已经基本确定， 但事实上还没有一张地票落地，还没有形成地票带动城乡发展的明显效果。如果落地了，政府能拿出多少反哺农村？从而在源头上直接影响地票的供给。

3.宅基地的保障作用。随着城镇化和工业化的发展以及其他替代性收入的增加，耕地对农村居民提高生活水平的重要性日益减弱。一小块土地的复垦对于农村居民而言并不能对其生活有实质性改观。但宅基地对于农民的重要意义并未淡化， 它几乎是农民可以直接掌控的财产，其价值和意义也决非将其进行复垦获得并不丰厚的一次性收入所能比拟。这无疑将影响到土地的复垦和“地票”的供应。

要解决这一困境，有两种设计思路。一是复垦的权利法定化，并规定可以转让，持有复垦权地票的，可以通过交易所公开拍卖转让复垦权，复垦权的受让人，可以通过集约化、专业化的管理组织，来实施对土地的复垦，完成对零散地块的整合，使资源的配置达到最优。二是增加和提高农村集体建设用地复垦的可冲抵项目及标准，依《暂行办法》规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”。地票的价格构成，包括可冲抵费用和开发者愿意支付的选择权价格两部分。根据土地管理法，新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费均专项用于耕地开发、开垦。重庆设定的可冲抵项目，实际上是复垦成本补偿。从已有的复垦项目来看，可冲抵项目高于实际发生的复垦成本。新增建设用地有偿使用费标准和耕地开垦费标准，都由政府按照地区经济发达程度制定，经济越发达，标准越高。依据土地管理法规定，仅有国有土地才有新增建设用地有偿使用费，农村集体建设用地的可冲抵项目仅有耕地开垦费，其标准也低于城镇建设用地的标准。因此，增加农村集体建设用地的可冲抵项目及提高费用标准，也是解决地票的供给困境的一条出路。当然土地复垦手续的简单化也是一项重要的任务。

地票持有者的权利问题

地票所带来的增加等量用地的“权利”属于地票持有人还是政府?如果属于政府，则地票持有者的权利将如何体现?从重庆的操作设计来看，此权利属于政府，《暂行办法》只赋予了地票持有者人对地块的选择权。地票持有者人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。看准地块后，向政府提出征地建议。如果该地块符合两规，又有市场需求，政府就按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。地票持有者和其他开发者成为平等的竞争者。地票持有人不能享有同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权，地票持有人拍到该地块使用权，地票的价格计入到招拍挂价格之中。拍不到地块，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票持有人，但只返还本金，利息损失作为投资风险由地票持有人支付。也就是说会出现买到地票却拿不到地的情况，那么开发者购买地票的动力来自哪里？没有动力，地票的制度设计初衷可能难以达到，地票模式也可能不能持续。截止2009年8月底，重庆已经交易地票4600亩。其中12份共2700亩地票被土地储备机构所得， 5宗1100亩地票被民营企业所得。 显然，对开发者吸引力不大。对此，笔者认为解决这一困境的最好办法就是尽快制定地方性法规，规定城市经营性用地，不再下达国家计划指标，国家下达指标只用于工业、公共设施、公益事业性用地及扩大内需项目。经营性用地，只能使用地票。目前，重庆已经下达相关文件，规定主城区的经营性用地，只能使用地票。但远郊区县仍然实行原计划下达形式。这样会在用地指标上国家无偿指标与地票有偿指标的获取上存在双轨制，必须达到统一。重庆试验成功后，可向整个西南推进，乃至全国。

地票模式中的登记问题

地票操作模式的其中一个环节，是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，使之转变为农用地，用于与城市扩建地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了建设用地被复耕为农用地的问题。《土地管理法》第12条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”但是，由于原建设用地复耕后变成的农用地是用于对另一地块被占用的农用地的等量补偿，通过这种置换，同一地区内的农用地总量最终并没有发生变化，因此，《暂行办法》没有规定再为此办理建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续，国务院《决定》和国土资源部《意见》中也没有规定。笔者认为建设用地变为农用地的行为，与另一地块发生的农用地被占用并变更为建设用地的行为，分别发生在两个不同地块，是两个相互独立的法律行为，虽耕地总量上不变，但由于没有办理变更登记，会造成耕地的总量难以统计，在地票模式中，“通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。” 地票在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。因此，需要补充这方面的规定。

完善地票交易制度的措施

(一)逐步完善地票交易制度设计

制度设计是地票交易制度最重要的一环,只有制度设计、合理，才能保障地票交易的顺利进行和健康发展。

（二）协调各种利益分配机制

由于地票交易制度涉及国家、集体和个人的利益分配，协调各种利益分配关系十分重要。

（三）完善地票交易机制

为鼓励更多的投资者参与地票交易，活跃地票交易，可改变地票交易打包的方式，把最小交易单位设计为1股/亩，降低进入门槛，使参与者不仅限于机构投资者，个人投资者也可以参与。

（四）完善地票交易的监督机制

地票交易制度涉及诸多环节，一旦某一个环节出现问题，将影响到整个交易制度的健康运行，而防范的措施就是完善地票交易的监督机制。