各县、特区、区人民政府，各经济开发区管委会，市人民政府各部门、各单位，中央、省属驻市行政企事业单位：

殡葬改革是社会主义精神文明建设的重要组成部分，是社会文明进步的重要标志。为加强殡葬管理，深化殡葬改革，革除丧葬陋习，树立文明、科学、健康的丧葬新风尚，促进经济社会全面协调可持续发展，根据《殡葬管理条例》、《贵州省殡葬管理条例》等有关法律法规的规定，结合我市实际，提出如下意见。

一、充分认识殡葬改革的重要意义

近年来，我市各级各有关部门深入贯彻国家和省殡葬改革工作部署，认真履行殡葬管理职责，大力推进殡葬改革，殡葬事业取得了积极成效，为我市经济社会发展做出了一定贡献。改革土葬、推行火葬、节约殡葬用地、文明节俭办丧事已成为社会共识。实践证明，以节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担为宗旨的殡葬改革，符合我市基本市情，符合全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的基本要求，是民心所向、发展之需。

但是，必须清醒地看到，随着我市改革开放和经济社会的快速发展，殡葬事业总体水平与科学发展观要求不相适应的矛盾日益突出，在殡葬资源配置、殡葬管理体制、殡葬服务质量和殡葬习俗文明等方面，仍然存在一些不容忽视的困难和问题，有的甚至比较严重。一是火化率较低。2009年，全市火化率仅为8.5%，远远低于贵阳（85%）、遵义（38%）等省内其他城市。二是丧事浪费惊人。全市每年因死亡人口用于购买棺木、购买墓地、操办丧事等支出约3.6亿元，占用耕地超过800亩。三是乱搭乱建治丧场所、乱埋乱葬现象严重，丧葬秩序混乱。2009年，仅在市中心城区临时搭建灵棚治丧的就有400多家，严重扰乱了市民的生产生活秩序；在城市城镇周边、工矿企业附近、公路铁路沿线，随处可见乱埋乱葬坟墓，并且新埋葬的坟墓较多，浪费了土地资源、毁坏了森林植被，影响了城市观瞻，与打造“凉都”品牌和“双创双建”极不适应。四是相关部门职责不清，畏难情绪严重，执法监督不到位，协调配合不及时，不少地方殡葬管理处于失控状态、空白状态，对非法买卖墓地、火化区土葬偷葬等问题视而不见、放任不管，形势比较严峻。

全市上下必须充分认识到，殡葬改革是建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐相处的客观需要；是坚持以人为本，着力保障和改善民生，建设服务型政府的题中应有之义；是树立文明节俭新风尚，构建社会主义核心价值体系的重要标志；是提升社会文明程度，推动社会主义新农村建设的重要保障。各级各部门务必根据新的形势，深刻理解殡葬改革的长期性、艰巨性、复杂性，充分认识推进殡葬改革对于促进我市经济、社会、文化、生态建设的重要性，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，统一思想、坚定信心，强力推进、不断深化殡葬改革，提升为民服务能力，促进殡葬事业科学发展，实现殡葬改革上水平，人民群众得实惠。

二、推进殡葬改革的指导思想、基本原则和任务目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“双创双建”的要求，强化政府责任和投入，理顺殡葬管理体制，完善殡葬服务体系，建立殡葬救助保障制度，加强殡葬行业监管，大力推行火葬，逐步限制土葬，革除丧葬陋习，切实减少丧葬用地和资源浪费，减轻丧葬造成的环境污染，建立科学规范新模式，树立文明节俭新风尚，发挥殡葬改革在促进我市经济社会全面协调可持续发展中的重要作用。

（二）基本原则。一要坚持以人为本，科学发展。牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，把深化殡葬改革与维护人民群众基本殡葬权益结合起来，实现基本殡葬公共服务均等化。把殡葬管理与服务、改革与发展有机结合起来，促进人与自然和谐相处。二要坚持统筹兼顾，分类指导。注重统筹规划，因地制宜，把殡葬改革的力度同人民群众可承受的程度结合起来，既合法又合情，既积极又稳妥。根据自身条件和特点，不断完善殡葬改革政策措施，促进殡葬事业科学发展。依法尊重少数民族保持或者改革自己丧葬习俗的自由。三要坚持政府主导，市场参与。充分发挥政府在推动殡葬改革中的主导作用，进一步明确部门职责，理顺关系，提高政府殡葬管理、殡葬公共服务的能力和水平。对基本殡葬服务，政府要加大投入，对其他选择性殡葬服务，注重发挥市场调节作用，满足人民群众多层次、多样化需求。四要坚持政事分开，管办分离。正确处理行政与事业、服务与经营的关系，充分发挥公益性殡葬事业单位在提供基本殡葬服务、保障群众殡葬权益方面的重要作用。切实转变政府职能，坚持管理与经营分开、监督与经办分离，实现殡葬管理监督的公开、公正，殡葬服务经营的公平、公信。五要坚持重心下移，关口前移。以县（特区、区）为单位推进殡葬改革，同时把任务分解落实到乡（镇、街道办）、村（居、社区），强化基层的责任。变事后管理为事前引导，切实转变人民群众的思想观念，移风易俗，为推进殡葬改革减少阻力。

（三）任务目标。全面推进殡葬改革，积极推行火葬，改革土葬，提高火化率，遏制乱埋乱葬等问题；加强殡葬改革政策体系、管理体系及服务体系建设，切实建立起比较完善的殡葬管理体制和运行机制、殡葬服务网络、殡葬救助保障制度，加快实现殡葬改革有序化、殡葬管理规范化、殡葬服务优质化、殡葬习俗文明化、殡葬设施现代化。主要任务和具体目标为：

1．大力推行火葬，提高火化率。科学确定火葬区域和范围，根据人口密度、交通状况、设施配置和群众承受程度，逐步扩大火化区。到2015年，全市火化率达40%以上，其中火化区火化率达80%以上。

2．按照“环境园林化，设备科学化，管理规范化”的要求，加强殡葬基础设施建设，搞好殡仪馆、城市公墓的改造和新建工作，做到科学规划、合理布局、设施齐全、景观和谐。到2012年，完成市殡仪馆的搬迁；到2015年，市中心城区除现有公墓外，再建成1—2个经营性公墓，打破垄断，形成竞争，降低费用。

3．普及农村公益性墓地，切实解决乱埋乱葬问题。到2015年，全市农村公益性墓地普及率（以村计）达到80%以上，并相应建立红白理事会或公益性墓地管理委员会。

4．治理丧葬秩序，规范治丧行为。2010年，在市中心城区建成2—3个殡仪服务中心，基本满足不同层次丧葬消费需求。同时，杜绝搭建灵棚、燃放鞭炮、占道路祭、抛撒纸钱等影响交通、污染环境、影响市容市貌的治丧行为，并形成长效机制。

5．对城市城镇周边、工矿企业附近、公路铁路沿线可视范围内的既有坟墓，进行全面清理整治，到2015年基本实现“无坟化”，绿化遮挡率达80%以上。

三、采取切实有效的措施，大力推进殡葬改革

（一）制定殡葬事业发展规划。各级政府都要结合实际制定殡葬事业发展规划，并纳入当地国民经济和社会发展总体规划，明确殡葬改革发展的具体目标和任务，合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能，采取切实可行的政策措施和方法步骤，推进殡葬事业加快发展。

（二）科学划定火化区。各县、特区、区要以殡葬事业发展规划为指导，在完善殡仪馆、公益性公墓等设施的基础上，按照“因地制宜，循序渐进，分步实施”的原则，把人口密集、交通方便、城镇化水平较高的地区划定为火化区；暂不具备火化条件的地区，划定为逐步推行火化区，由当地政府在规定的时限内推行火化；边远山区可暂时划定为非火化区。在火化区要坚决实行火化，确保火化率稳步上升。

（三）加强对历史形成的乱埋乱葬的清理整治。在杜绝新增乱埋乱葬坟墓的同时，切实抓好城市城镇周边、工矿企业附近、公路铁路沿线等可视范围内乱埋乱葬的清理整治。对历史形成的坟墓可暂时予以保留，但必须按一定标准和要求予以改造和绿化，尤其要对坟头进行分阶段、分情况综合治理，采取迁坟、深埋不留坟头、植树遮挡等方式进行整治。

（四）着力整治大操大办、丧葬扰民等行为。采取切实有效措施，坚决制止在城镇社区院落搭建灵棚、燃放鞭炮和占道路祭、抛撒纸钱等影响交通、污染环境、影响市容市貌的治丧行为。严禁在殡仪馆（殡仪服务中心）以外的任何场所举行悼念仪式。坚决制止丧葬中的封建迷信活动和大操大办行为，杜绝不文明现象。

（五）大力普及农村公益性墓地。坚持节约土地、方便群众的原则，对村级公益性墓地进行合理规划，严禁在好田好土、林地、风景名胜区、饮用水源保护区、公路铁路沿线建立公益性墓地。

（六）加强基础设施建设。建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制，加大基本殡葬服务设施设备，特别是火化设备的更新改造和城乡骨灰堂的公共投入力度。将殡葬事业经费足额纳入地方财政预算，不断增强政府提供基本殡葬服务的能力，为殡葬改革创造条件。

（七）强化墓地管理。严厉打击和制止违法违规出售墓地的行为。除已审批的经营性公墓外，禁止任何单位和个人出售墓穴。严禁在公墓外修建活人墓，已修建的要坚决拆除。加大对豪华墓地的治理力度。严禁超面积建墓现象。推广节地葬法，着力治理“装棺二次葬”。

（八）推行惠民殡葬政策。抓紧出台殡葬救助保障实施办法，加快建立和完善殡葬救助保障制度，对生前生活特别困难的人员，由政府免除基本殡葬服务费用。按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，从重点救助对象起步，逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务。对节地葬法或不保留骨灰的，以及非火化区自愿火化的，实行政府奖励、补贴，逐步建立起覆盖城乡居民的多层次殡葬救助保障体系。

四、理顺殡葬管理体制，明确部门工作职责

殡葬改革涉及面广、政策性强、工作难度大，是一项需要长期抓、抓长期的系统工程，必须形成政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的殡葬管理体系，才能确保殡葬改革取得实效。政府有关部门的工作职责是：

民政部门：主要承担推进殡葬改革、加强殡葬管理、监督殡葬服务等方面的职能，协调有关部门制止乱埋乱葬，加强市场监管。从有利于殡葬改革和政府有效监管出发，积极推行政事分开、管办分离。殡葬执法机构要切实履行殡葬管理职能，认真开展殡葬执法，逐步与殡葬服务分离，并不得从事殡葬经营活动、向殡葬服务事业单位和企业收取任何管理费用。殡葬服务事业单位要将基本殡葬服务和选择性殡葬服务项目逐步分离，选择性殡葬服务项目实行市场化运作。

发展改革部门：将殡葬事业发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划，并做好项目、资金的安排，促进经济社会全面协调可持续发展。

监察部门：对各级领导干部、公职人员（即我市行政区域内党和国家机关、国有企业、事业单位、人民团体的编制内工作人员）带头违反殡葬管理规定的进行查处。

审计部门：在审计过程中，发现单位违规对职工家属发放丧葬费和怃恤费的行为（应实行火化而未实行火化的），按照有关规定进行查处。

人资社保部门：按照有关规定严格审核丧葬费和抚恤费的发放。

规划部门：加强经营性公墓、农村公益性墓地规划的指导与审查。

国土资源部门：查处占用土地、非法买卖土地特别是占用耕地乱建坟墓行为，配合规划部门做好公墓规划的审核。

林业部门：查处占用林地乱建坟墓、毁林造墓行为，指导和督促既有坟墓的还林绿化工作，配合规划部门做好公墓规划的审核，打击非法制作、出售棺木等行为。

工商部门：开展丧葬用品市场整顿，取缔生产、销售土葬用品、迷信用品及无证经营墓碑墓料。

卫生部门：加强对各医院、卫生院的管理，在市、县（特区、区）中心城区医院死亡的人员，医疗单位要及时通知殡仪馆接运遗体，并按规定办理遗体移交手续。

城乡建设部门：加强对乱搭乱建灵棚、燃放鞭炮、停尸办丧事、占道路祭、沿街抛撒纸钱的行为进行劝阻和制止。

环保部门：对在办理丧事过程中制造噪声的行为进行劝阻，对拒不听从劝阻的，配合公安部门依法处理。

公安部门：依法为殡葬改革工作保驾护航，及时严肃处理干扰、破坏殡葬改革、恶意阻挠殡葬管理人员执行公务的事件。

财政部门：将殡葬改革和管理经费纳入财政预算。审查并拨付由政府提供基本殡葬服务的有关经费。

物价部门：审查殡葬服务收费，检查政府定价、政府指导价的执行情况，查处乱收费、搭车收费等行为。

民族宗教部门：协助民政部门做好少数民族地区的殡葬改革工作，积极主动做好丧属的思想工作，使少数民族地区的群众提高思想认识，了解实行殡葬改革政策的重要意义。

此外，殡仪服务部门要切实搞好服务，提高服务质量，尽量满足丧家要求，严格按照规定收费，严禁乱收费。

五、切实加强领导，确保殡葬改革措施落到实处

（一）加强组织领导。做好殡葬改革和管理工作，是各级政府义不容辞的责任。要落实政府一把手负责制，由市、县、乡三级政府主要领导亲自挂帅，主抓殡葬改革工作，同时，明确分管领导的责任，具体负责殡葬改革工作。建立健全市、县、乡三级殡葬改革领导小组及办公室，加强对殡葬改革工作的组织协调。按照“分级负责”的原则，科学界定市、县、乡三级政府的工作职责。建立健全覆盖到村级的殡葬管理信息联络员制度。建立丧葬信息举报和奖励机制，动员全社会力量参与殡葬改革和管理。将市、县、乡三级殡葬改革工作纳入年度目标管理，分政府、部门“两条线”逐级签订目标责任书，把完成殡葬改革责任制的情况作为考核各级领导班子和干部政绩的重要内容，严格实行奖惩。

（二）加强村（居、社区）民自治。依靠基层和群众的力量推进殡葬改革工作，至关重要。必须强化村（居、社区）在殡葬改革中的重要地位和作用，赋予村（居、社区）宣传教育、疏导沟通、发现举报、配合行动等职责。要将农村公益性墓地的建设管理纳入村民自治的范畴，召开群众会或群众代表会讨论制定管理措施和办法，建立规章制度，确保有人管、管得好、见成效。

（三）加强殡葬执法。一是要加强殡葬执法队伍的建设。建立健全县级殡葬执法机构，充实执法工作队伍，提高执法工作整体水平。建立殡葬执法管理责任追究制和工作考核制度。二是要形成联动机制。发生殡葬违法违规行为，由县级殡葬执法机构进行查处，县级政府有关部门、乡（镇、街道办）和村（居、社区）全力配合，形成合力。三是要科学行动。畅通殡葬信息渠道，强化事前监督，把违规殡葬行为消灭在萌芽阶段，尽量避免矛盾激化。同时，建立殡葬执法突发公共事件应急预案，妥善处置各种突发公共事件，确保社会稳定。四是要依法行政。严格殡葬执法程序，对违法丧葬案件，要坚决依法采取强制措施，发现一例，查处一例。

（四）加强宣传教育。重殓厚葬、乱埋乱葬，其根本原因是人民群众的丧葬观念落后和对现代文明健康的葬礼认识不到位。要始终坚持正确的舆论导向，充分利用广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体，积极宣传殡葬改革政策和殡葬管理法律法规，倡导移风易俗新风尚，努力形成殡葬改革共识，营造文明节俭办丧事的社会氛围。

（五）加强督促检查。要把殡葬改革工作开展情况纳入政府督查的范围，每年组织相关部门对殡葬改革工作进行专项督促检查和执法检查，对年度殡葬工作目标任务完成情况进行全面考核，督查、检查结果要向全社会公布，并作为考核评价部门和县、乡、村工作的重要依据，推动殡葬改革工作落实到位。

二○一○年八月三日