简介

刑事法律系统中的管制与一般知识与思想系统中的管制相互关照，彼此互动。刑事司法活动的各个环节、各项措施，对社会一般的系统都将产生影响，开放性的、社会化的管制刑对社会其他系统的影响更大，对社会其他系统的依赖更强，没有其他社会系统的理解、支持、配合，管制刑几乎寸步难行，无法生存和发展。

雏形

有两种看法，一种认为，在抗日战争时期颁布的《修正淮海区审理司法案件暂行办法》第四章第18条所列的五种主刑之一的“管束”，实际上就是管制刑的雏形。当时的管束是一种不予关押在监狱，但要服公役的刑罚方法。刑期为1日以上，1年以下。5另一种认为，早在新民主主义革命时期，管制刑即已具雏形，当时称之为“回村执行”，在同地主、富农和反革命分子的斗争中广为适用，发挥了重要的作用。6由于资料搜集困难，笔者无法对管制刑的最初形态作追根溯源的探究，但是，从目前所掌握的资料可以看出，无论是抗战时期的“管束”还是新民主主义革命时期的“回村执行”，有三个共同点，一是对适用对象不予关押；二是适用对象必须参加一定期限的劳动，以公役的形式或者是村庄集体劳动；三是适用对象必须接受专门机关和群众的监督改造。管制是解放区人民政治斗争实践的产物，它是镇压与宽大、惩罚与教育相结合的政策的具体实践，它发挥了专政机关与群众监督的两方面的优势，在对地主、反革命分子等阶级敌人的惩罚与改造中曾经起到很大的作用；管制是解放区人民刑事斗争实践的产物，解放区人民政权在与反动势力激烈的政治斗争中，既要严厉打击罪大恶极的敌人，又要惩罚、教育、改造一大批罪恶不深的反动分子，将对反动分子的惩罚与改造寓于群众监督之中，无论是“管束”还是“回村执行”都是刑事司法有益的实践活动，为管制刑的确立，进行了最初的实践探索。

强制措施

1948年11月15日《中共中央关于军事管制问题的指示》中就明确规定，对反动分子实行管制，这是管制这一新的方法在政策、法律上的反映。7新中国成立后，管制被广泛适用。在当时中央及地方各大区的有关法律、法规中，对管制的目的、对象、内容、期限和执行等都作了较为全面、具体的规定，如1950年4月《中央公安部关于新区匪特暴乱抢粮情况的综合报告》 、1951年10月《中央公安部关于处理女犯、少年犯及老年犯的指示》 、1951年7月20日《华东军政委员会关于土地改革完成地区管制改造地主的规定》 、1951年8月11日《中南区反动党团特务及其他反革命分子登记条例》 、1952年4月21日中央人民政府公布的《中华人民共和国惩治贪污条例》 、1952年6月27日政务院批准、公安部公布的《管制反革命分子暂行办法》等。8建国初期所使用的管制，管制适用对象有所扩大，但仍以反革命分子为主。“三反”、“五反”运动中，根据《中华人民共和国惩治贪污条例》的规定，把管制刑扩大适用到罪行较轻的贪污、受贿、行贿、介绍贿赂和以牟取私利为目的的收买、盗取国家经济情报的犯罪。9在对贪污罪的惩治中，管制是作为刑罚处罚的一种被明确规定的。同时又规定了对贪污罪的行政处分有：免刑予以开除、撤职、降职、降级、记过或警告的行政处分。

1952年3月11日政务院公布的《中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》中规定：“受机关管制处分者，留在机关中戴罪工作，在其被管制期间，不叙职位，并剥夺其政治权利……”。1952年3月28日政务院第130次政务会议通过的《政务院关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》的第一条规定：为了严肃、谨慎和适时地处理“三反”运动中贪污分子的处刑、免刑以及其他应经审判程序处理的案件，凡专区以上机关中、团以上部队中得成立人民法庭，在各该级人民法院和各该级军法机关领导下进行审判工作。各级各单位人民法庭，将按实际需要和具体情况，并经过各该级人民政府或军事领导机关的批准，由一个机关单独设立或数个机关联合设立之。第三条规定：各单位人民法庭有传讯、逮捕、拘押、释放并判处机关管制、劳役改造、有期徒刑、无期徒刑、死刑以及追缴赃款赃物、没收财产、剥夺政治权利、缓刑、免刑、无罪之权。这些规定出现的“机关管制”和“劳役改造”两个词，与《中华人民共和国惩治贪污条例》的“管制”和“劳役”词语不同，在实践中，针对贪污犯的惩治多用“机关管制”这一词语，这可以从当时最高人民法院的许多司法解释得到印证。《管制反革命分子暂行办法》第三条规定了六类反革命分子是适用的主要对象。历史上有罪恶，解放后既无悔改表现或悔改证明，又无现行的反革命活动，虽须给以一定的惩罚，但其罪恶程度尚不须逮捕判刑者，皆依本办法管制之。一、反革命特务分子；二、反动党团骨干分子；三、反动道会门头子；四、坚持反动立场之地主分子；五、坚持反动立场之蒋伪军政官吏；六、其他应予管制的反革命分子。

这一时期的管制具有行政性和刑罚性的双重属性。 《管制反革命分子暂行办法》第十一条第一款规定：对反革命分子管制之批准权，除法庭依法判决者外，均属于县市以上之公安机关。在乡村由区乡政府提出，报县公安局审查批准。城市由派出所、公安分局提出，报市公安局审查批准。其延长、缩短、撤销同。第十二条规定：凡经人民司法机关判处应予管制之反革命分子，亦依本办法处理之。针对反革命分子的管制的适用，不仅可以由“法庭依法判决”，更多的是公安机关的审查批准。对于管制的刑罚属性，理论界并无不同意见，而对于管制的行政属性，理论界有三种看法，第一种认为管制属行政处分，11第二种认为管制属行政处罚，12第三种认为管制属行政强制措施。13以当时的视角考察，法学理论极不发达，不可能对管制的属性做出明确的理论界分；在立法上的界分是清晰的，按前政务院政治法律委员会彭真副主任《关于中华人民共和国惩治贪污条例草案的说明》指出：“在刑事处分中，规定了劳役和管制的处分”。适用于贪污犯罪的“管制”或“机关管制”分子。二是决定机关的专门性，除判决决定之外，其他由公安机关审查决定。三是管制执行的专门机关与群众监督相结合，第十一条第二款规定：被管制分子之管制一经批准后，即由批准机关下达正式通知书，并在适当的群众会议上当众宣布执行之。第十三条规定：本办法由各地公安机关负责实施。在司法实践中，行政性管制与刑罚性管制相混同，体现出强制性，表现为管制期限的不确定性，管制期限为三年以下，必要时可延长；管制可易科性，被管制的分子，根据其违法、违规情节可延长管制期限或者逮捕法办；管制的群防群控性，对被管制分子，任何人均有监督及检举其不法活动的权力。14以当前的视角考察当时的管制的行政属性，当前的行政法学、行政管理学理论认为，行政处分、行政处罚、行政强制措施三者有着质的区别。行政处分通常专指国家公务员行政处分，是指国家行政机关对违反纪律规定的国家公务员，按照法定条件，经过法定程序，给予违纪国家公务员的行政性制裁措施。15行政处分的实施机关是特定的，只能是各级国家行政机关；行政处分的对象是特定的，必须是国家公务员；行政处分的原因是特定的，违反国家公务员纪律达到制裁的程度；行政处分的种类是特定的，只能是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除这六种行政处分的一种。行政机关依照法律、法规规定，对其所属的国家公务员和其所任命的其他人员因违反法律、法规、规章等违反行政纪律的行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的行为做出的涉及身份、职级、声誉的行政性惩戒，行政处分是行政主体为对其内部事务实施管理所作的行政行为，是内部行政行为。管制不属现代意义上的行政处分。行政处罚是指行政主体对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所给予的行政制裁。16它有别于行政处分而为外部行政行为。行政处罚是作为行政不法的法律后果而存在的。17它是行政相对人违反行政管理秩序所应当承担的法律责任形式。行政强制措施又称行政强制，是指行政主体为了实现行政管理目的，依法采取强制手段强制不履行行政法义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同状态；或者出于维护社会秩序或保障公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取直接或间接的强制措施的一种行政行为。18从严格意义上说，管制无法直接归类为现代的行政处罚或者是行政强制，然而，针对反革命分子的管制所表现出的适用对象的特定性，适用对象是特定的反革命分子，适用机关的专门性，其做出审查决定的机关是专门机关即公安机关，是专门机关与群众相结合，对反革命分子实行强制管理，监督改造，以维护社会秩序和人民政权的稳固。将行政性管制称为行政强制措施更为恰当。

刑罚管制

1956年，鉴于中国城乡的社会主义改造已基本完成，肃反斗争已取得伟大胜利，人民民主专政已进一步巩固，社会秩序更加安定，全国人大常委会于同年11月16日作出《全国人民代表大会常务委员会关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》 ，这一决定改变了原来的管制所具有的行政性与刑罚性的双重属性，确立了管制作为刑罚处罚方法的一种，在刑事司法实践中得到新的认识和发展。管制作为刑罚又扩大适用到盗窃、诈骗、流氓等犯罪，当时判处管制的犯罪分子，不论是反革命罪还是一般刑事犯罪，都必须剥夺政治权利。

1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》 ，认真地总结了建国以来采用的管制刑惩罚和教育改造犯罪分子的经验，并吸取了“文化大革命”中滥用管制刑的教训，进一步发展了管制刑，23在刑法中明确规定管制刑为五种主刑的第一种，并在法律条文中明确规定由人民法院判决，由公安机关执行；管制刑最高刑期为二年，数罪并罚最高不超过三年；管制刑适用对象已经不只限定在反革命分子和贪污犯，更多的其他一般刑事犯罪分子也成为管制刑适用对象，适用范围进一步扩大。

1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订《中华人民共和国刑法》。修订过程中，管制刑的存废成为争论焦点之一，立法者在听取了存废两方面的意见，权衡了存废两方面的利弊后，采纳了保留并发展改进管制刑的意见，仍然保留管制刑作为五种主刑的第一种，并根据社会变革的现实情况，司法实践的客观要求，对管制刑作了发展和完善。增加和修正了管制刑的内容；管制刑适用范围进一步扩大。

发展路向

与有着千年发展历程的生命刑、肉刑、剥夺自由刑、劳役刑等传统刑罚方法相比，管制刑五十多年的发展历程，对一个刑种来说是短暂的，其成长过程经历了由行政性强制措施到刑罚方法的演变，建国初期的广泛适用，特别是经历了“文化大革命”时期的失控、混乱和无序，拨乱反正、改革开放时期的很少适用，更使管制刑的发展历程充满艰辛，对其目标价值的认识更显困惑。管制刑的成长是稚嫩的。无论是作为刑罚种类的法律制度上的科学规范、健全完善、严谨严密，还是作为行刑制度的刑罚执行上的合理安排、严格执行、强化监督、注重实效，都仍然具备成长的时间和空间。就以管制刑这五十多年的发展历程为时段，我们可以描述它的基本发展路向：

管制刑始终沿着刑罚进化的正确路向演进。一是由混合的刑罚性与行政性向单纯的刑罚性转变。对管制刑刑罚本质的认识过程，与中国社会主义法律制度建设进程相契合，由混合了的刑罚方法与行政性强制措施发展为刑罚种类中的最轻的主刑，虽然期间经历过坎坷、混乱和无序，在《刑法》创制和修订过程中，经历过存与废的论争，但最终仍被立法者所确认，被法律所确定，是司法实践的进化，是法学理论的进化；二是由政治斗争的需要逐步转变为社会管理的需要。管制最初作为政治斗争中对反革命分子等敌对势力监督改造的有效方法而被广泛适用，到对付贪污、贿赂、盗窃、损害公私财物、破坏社会管理秩序等轻罪的演变，顺应了社会政治形势的变化，满足社会管理的需要，并成为自觉的、重要的刑事政策选择，这是社会意识形态的进化，社会管理理念的进化。