概述

地位

IMF的首选

有关法律尚待修订

概述

集体行动条款（collective action clauses，CAC），作为一种债务重组机制，是在债务合同中对未来可能出现的债务重组所作的规定。

CACs主要包括大多数重组条款和大多数强制执行条款，前者是指，如果一笔债券的大多数持有人(如75%)同意债务重组方案，则该决定对所有持有人都具有约束力；后者是指，为限制少数持有人进行单边法律行动，在债务人宣布违约至达成重组协议期间，强制执行债权需要获得规定数量的债券持有人同意，例如可以规定一旦债务人出现违约，加速偿还或撤销加速偿还分别需要25%和50%的债权人同意。

在债务合同中加入CACs，目的是防止少数债权人的“流氓行为”，避免延误重组时机，保证债务人和大多数债权人的利益。

地位

在国际债券市场上，CACs已经逐步得到认同。2005年上半年，除牙买加外，主权国家新发行的国际债券都含有CACs。截至今年6月底，新兴市场经济国家未清偿的国际主权债券中含有CACs的比例达53%，而2002年末只有31%。导致这一变化的直接原因是，这些国家已将原有债券大规模置换为含有CACs的债券。

在国际主权债券发行中引入CACs的目的是，促成国际债务有序并能及时重组。随着全球金融一体化的发展，越来越多的新兴市场经济体进入国际债券市场筹集资金。与银行信贷不同，国际债券的持有人众多，而且地理分布分散。如果采取“一致通过”原则，债务重组须经所有债权人同意，一旦债务人有违约迹象或发生违约，即使大多数债权人同意重组，但只要有一个债权人采取不一致行动，重组就很难进行。而且，如果少数债权人因其行为而获益，会导致其他债权人效仿，争相挤提，给债权债务双方造成巨大损失。更有一些所谓“秃鹫基金”的机构，专门低价收购违约债券，通过恶意诉讼索赔，从中获取高额利润。为了解决国际债务重组中的集体行动难题，CACs应运而生。

此前，一系列的危机促成了CACs在国际主权债券发行中的广泛应用。20世纪80年代，拉美债务危机引发了业界对债务重组问题的关注，特别是债权人的集体行动问题。1994年墨西哥金融危机爆发后，在次年，两位著名的经济学家艾森格林(Eichengreen)和波提斯(Portes)首先倡议使用CACs来解决债权人集体行动问题，并得到10国集团的积极响应。2001年阿根廷出现债务拖欠后，美国负责国际金融事务的副财长泰勒，强烈呼吁新兴市场经济国家在债务合同中加入CACs。

IMF的首选

CACs也是各方妥协的结果。2001年11月，作为新兴市场经济国家危机处理方案，国际货币基金组织(IMF)第一副总裁克鲁格曾提出主权债务重组机制(SDRM)，并引起一场广泛的争议。

该争议的焦点在于主权债务重组是基于合同方法还是法律方法。SDRM是主权债务重组的法律方法，而CACs是合同方法。法律方法涉及修改IMF协定有关条款，或重新缔结一项国际条约，而合同方法是通过改变债务合同来实现有序债务重组。SDRM一经提出，泰勒立即表示反对，并公开支持合同方法。代表私人债权人利益的国际金融研究所(IIF)也表示反对，认为债务重组应由债权债务双方谈判解决，不需要法律约束。2002年5月，IIF联合其他6个全球性金融行业协会提出一个供讨论的行业协会草案，涉及英国法和纽约法下CACs的具体规定。同年6月，10国集团成立工作组，专门研究债务重组的合同方法，并于9月公布工作组报告，对CACs的设计提出建议，形成CACs的条款样本。经过一年多的争论，国际社会普遍认同CACs，10国集团提出的合同方法成为典范，而SDRM则被搁置下来。

历次债务危机中，国际货币基金组织援助所导致的道德危害引起了广泛的国际批评，并使其受到很大压力。因此，该组织急欲寻求一种依靠债权债务双方解决债务危机问题的方式。既然SDRM没能得到市场认可，基于CACs的合同方法自然成为首选。国际货币基金组织从两个层面鼓励成员国使用CACs:一是依托政策监督，其公共债务管理指导原则明确推荐使用CACs，将CACs作为第四条款磋商的内容，并与其他各方共同努力，开发标准CACs；二是采取财务激励，将使用CACs作为获得国际货币基金组织融资和某些特定融资的条件。

有关法律尚待修订

作为主权债务重组的措施，CACs还存在一些尚待解决的问题。一是CACs尚不适用于全面的债务重组。目前CACs主要是针对单笔债券，对于有多笔未清偿债券的债务人来说，不同债券之间的协调是其面临的问题。二是CACs不能完全杜绝道德危害行为。虽然CACs能通过大多数原则抑制少数债权人对债务人和大多数债权人的道德危害行为，但是没有解决债权人整体对债务人的道德危害行为，特别是在高昂的债务人违约成本或重组失败成本的情况下。三是现行各种条款设计的合理性有待检验。对于大多数重组条款和强制执行条款来说，投票限额以及参与条款的设计等，需要经过实践检验才能证明其合理性。

一个设计合理的CACs有助于债务重组，这已经愈来愈成为业界的共识。在发达国家国内债券市场上，CACs的运用有很大差异。传统上，英国法和日本法下的债券通常包含大多数重组条款，纽约法和德国法下发行的债券通常没有这类条款。英国法、德国法和日本法下的债券不含有撤销加速偿还条款，但是英国法可以通过大多数重组条款中修改期限的规定，来达到这个目的。在国际货币基金组织的推动下，各国都表示通过重新解释或修订有关法律，使CACs具有更高的法律效力。