简介

主要职权

咨询局章程

背景(成立咨议局是朝廷“预备立宪”的重要环节)

选民情况(选民资格 选民比例)

广东咨议局旧址

评价

简介

1905年，清廷向全国人民宣布实行“预备立宪”。次年，颁布九年预备立宪诏——这成为中国政治参与的开端——与此同时，模仿西方立宪制国家国会的谘议局开始在各省筹设。1907年（清光绪三十三年）10月清廷正式下令筹设谘议机关。1909年2月，两广总督张人骏着手成立广东谘议局筹备处，他聘请邓华熙、张振勋、丘逢甲等22人为“议绅”，又向留日学生金蒲崇、金蒲芬等人筹得资金，选址大东门外，兴建广东谘议局大楼。随后各省谘议局成立。为谘询机关。议论本省应兴应革事件，预算、决算、税法、公债，及应负义务等。按照朝廷的解释，这个机构的性质和作用，是在正式议会尚未成立之前，作为人民练习议政的场所，也就是说，各省“谘议局”，相当于各省的“临时议会”。各省谘议局议员数目多少不等，由选举产生，但选举权与被选举权有爵位、官职、出身、学历、财产等限制。有权者仅占全人口的一小部分。

主要职权

（1）议决本省应兴应革事项

（2）议决本省财政预算与决算、公债

（3）制定、修改本省单行法规、章程

（4）接受本省民众建议、陈情

（5）对本省行政机构实施有限的监察权。谘议局行使职责，始终处于督抚的监督控制之下，不具西方宪政体制中地方议会的性质，又受到地方行政权力的多种干预，实际上谘议局不能行使依法应享有的权力。

咨询局章程

清末制定的关于省级议事机构咨议局的组织权限和活动原则的法规。该法规公布于光绪三十四年六月二十四日(1908年7月22日)，共12章62条。其主要内容有：

①规定咨议局的宗旨。《咨议局章程》规定：“咨议局为各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安为宗旨。”这一宗旨说明，咨议局是具有地方议会形式的机构。

②规定选举人与被选举人的资格。《咨议局章程》虽然规定咨议局议员由各州县选举产生，但对选举人和被选举人的资格作出了性别、年龄、财产、学历、职业等各方面的限制，从而使选举权和被选举权只能为地主、官僚和资产阶级上层人士所享有，广大劳动人民和妇女被排斥在外。

③规定咨议局的组织和职权。《咨议局章程》规定：各省设咨议局议员若干人(各省数额不等)，从中选出十分之二作为本省咨议局常驻议员;各省咨议局设议长一人，总理全咨议局事务，设副议长二人，协理全咨议局事物;咨议局有权议决本省应兴应革事件、预算、决算、税法、公债，有权选举资政院议员。

④规定各省督抚同咨议局的关系。《咨议局章程》规定：各省都抚对“咨议局之议案有裁夺施行之权”，对咨议局有监督、勒令停会和奏请解散之权”，但“本省都抚如有侵夺咨议局权限或违背法律等事，咨议局得呈请资政院该办。”

背景

成立咨议局是朝廷“预备立宪”的重要环节

咨议局的诞生，是朝廷“预备立宪”进程中至关重要的一个环节。1908年夏天，朝廷连续颁发了《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》、《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》等一系列文件。根据这些文件，“预备立宪”进程的具体设计如下：

第一年(光绪三十四年，1908)：筹办咨议局(各省督抚办)，颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本；

第二年(宣统元年)，举行咨议局选举，各省一律开办咨议局(各省督抚办)，颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本；

第三年，召集资政院议员，举行开院以及推广厅州县简易识字学塾；

第四年，创设乡镇简易识字学塾；

第五年，推广乡镇简易识字学塾；

第六年，城镇乡地方自治一律成立；

第七年，民众识字义者须达到百分之一；

第八年，民众识字义者须达到五十分之一；

第九年，宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者须达到二十分之一。

这一进程设计的核心理念，是目前民众政治参与能力还太低，即“民智未开”。所以必须有一个开启民智、训练民众参政议政能力的过程。进程设计当中，“国民必读课本”是为了启发民众的民主、民权意识；推广简易识字学塾，是为了改变绝大多数民众无法参与民主议政的劣境；“咨议院”，则是一个供民众练习民主议政的场所，“即议院之先声”。

选民情况

选民资格

5000元资本以下者无选举权与被选举权

启动一场选举的首要之务，即确定哪些人具有选举权与被选举权，哪些人没有选举权与被选举权。1909年咨议局议员选举的选民资格法律规范，依据的是上年制定的《咨议局章程》。按照章程规定，有下列资格之一者，拥有选举咨议局议员的权利，即可以成为选民：

1、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者；2、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者；2、有举贡生元以上之出身者；4、曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者；6、非本省籍男子年满25岁，寄居在本省满l0年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。

咨议局议员的候选人，必须是具备上述条件之一且年满30岁的男性。

有下列情形之一者，则不得享有选举权和被选举权：

1、品行悖谬，营私武断者(指宗旨歧邪，于犯名教及讼棍土豪而言)；2、曾处监禁以上刑罚者；营业不正当；3、失财产上之信用，被人控实，尚未清结者；4、吸食鸦片者；有心疾者(指有疯狂痴呆等疾，精神已异常人者)；5、身家不清白者(指娼优隶卒等贱业之人)；6、不识文义者。

按照这一章程，女性及无社会地位的穷人是没有选举与被选举资格的。这诚然是巨大的缺陷。但考虑到时代背景——即便是在西方，女性与穷人的选举与被选举权，也是经历了漫长的斗争，才争取来的——自也不应过分苛求照搬日本选举章程的清廷。

但“五千元以上之营业资本或不动产”这条红线，毕竟将绝大多数的底层民众的选举权与被选举权剥夺掉了。这种剥夺，既受到了西方当日民权政治在财产上的种种限制的影响，也与朝廷刻意重造“绅阶层”为统治基础的用意有关——维系传统帝制中国稳定的，是“绅心”而不是“民心”。朝廷对选举权与被选举权条件的种种规定，处处透漏着对“绅”的照顾和拉拢——“需办理学务三年以上者”，照顾的是“学绅”；“办理其他公益事务三年以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者”， 照顾的是“士绅”； “在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者”， 照顾的是“商绅”； “在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者”，照顾的是“新知识分子”……

综而言之，朝廷虽然在九年预备立宪的进程设计中，多次提及“民众”，但这份《咨议局章程》，却很显然，仅仅旨在重塑“朝廷”与“绅”的亲密关系。这也正是晚清立宪运动最致命的所在——按照宪政理念，朝廷应该放弃以“绅阶层”为统治基础，转而以全体国民为统治基础；“咨议局”选举旨在锻炼国民参政议政的能力，具体操作过程中却又被强大的历史惯性拖着走，妄图重塑“绅阶层”为统治基础。最后，其言与其行背道而驰。

选民比例

平均不到总人口的0.4%

章程出来之后，各省陆续开始做选民资格调查。调查的结果，各省选民与各省人口之间的比例，如下图所示，可谓相当之低：

省别　人口总数　选民总数　百分比（%）

直隶　25 932 133　162 585　0.63

奉天　12 133 303　52 679　0.43

吉林　5 580 030　15 362　0.28

黑龙江　2 028 776　4 652　0.23

江苏　32 282 781　162 472　0.50

安徽　16 229 052　77 902　0.48

江西　23 987 317　62 681　0.26

浙江　21 440 151　90 275　0.42

福建　15 849 296　50 034　0.32

湖北　25 590 308　113 233　0.44

湖南　27 390 230　100 487　0.37

山东　30 987 853　119 549　0.39

河南　35 900 038　151 385　0.42

山西　12 269 386　53 669　0.44

陕西　10 271 096　29 055　0.28

甘肃　4 989 907　9 249　0.19

四川　48 129 596　191 500　0.40

广东　28 010 564　141 558　0.51

广西　8 746 747　40 284　0.46

云南　9 466 695　—　—

贵州　9 665 227　42 526　0.44

平均百分比　　　0.39各省选民与人口比例（引自张朋园《中国民主政治的困境：1909-1949——晚清以来历届议会选举述论》）

广东咨议局旧址

广东谘议局成立的第一年，议员们在为地方兴利除弊、弹劾官吏、审核政府参政收支等方面，积极参政，提议案，论改革。但当一个涉及政府财政收入和部分议员个人利益的禁赌议案被抬上桌面时，清政府设置谘议局的虚伪性便暴露出来。事实上，仅仅活动了两年，广东咨议局便陷入瘫痪状态。清政府成立咨议局的初衷，只是为了巩固封建统治，因此对谘议局的职权范围有所钳制。表面上，规定谘议局可以议决本省“应兴应革”、“预决算”、“税法及公债”、“义务之增加”、“权利之存废”、“单行章程细则之增删修改”、“公断和解自治会之争议”、“收受陈请建议”等11件事项，但是却把各项议事主持、采纳和裁夺权归在督抚。造成谘议局实际上的有名无实，它只是在清政府地方行政长官严密监控下的点缀门面的机关。辛亥革命后，随着清政府的覆亡，谘议局的活动退出了历史舞台。谘议局旧址位于中山三路广州起义烈士陵园内。现仅存主楼及石桥、荷花池。

谘议局的整体结构很别致，3500平方米的规模，主楼是一座两层高的仿古罗马式的白色议会大楼，顶着一个半球形的大屋顶，门前有8条敦实的罗马柱环列。本来，在主楼的东西两侧，还有稍矮一些的附楼两座，只可惜后来被毁，只有孤零零的主楼留存至今。谘议局的建筑方位为坐北向南，自南至北有中式大门（已毁），石砌荷池拱桥，主楼仿西方古罗马式的议会大楼形式，主楼两层，前圆后方，大厅屋顶为半球形，大门口入口在1948年改建为罗马式的4条大圆柱，气势轩昂。

评价

在给朝廷的奏折里，宪政编查馆如此解释咨议局的身份和作用：

“谘议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权。此其要义一也。夫议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府。即如外国监督政府之说，民权似极强矣，而议院攻击政府但有言辞，并无实力，但有政府自行求退议院，并不能驱之使行。普鲁士、日本宪法且明载进退宰相、任免文武官之权在于其君。此足见民权之是言非行矣。况谘议局仅为一省言论之汇归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明，不容稍有逾越，此其要义二也。……”

按朝廷的理解，所谓“民权”，不过是允许部分“民众”针对朝政发牢骚而已，至于朝政做什么，怎么做，仍然要“中央集权”，仍然必须是朝廷说了算。在朝廷眼里，“议院”，与帝制时代的“御史台”没什么区别；“议员”，与帝制时代的“御史”也没什么区别。所以，咨议局可以代表“民意”，但必须代表朝廷能够控制的“民意”；所以，才会有“五千元资本”的选民资格红线，才会有选民比例不足人口总数的0.4%。

朝廷希望维系帝制专权，不想改变政体，所以宪政编查馆的奏折里屡屡拿“普鲁士、日本宪法”作例证；各省咨议局精英们所希望的，却是实实在在的虚君立宪，譬如，山西咨议局议长梁善济在本省咨议局开幕词中，“对英国的议会政治大大称道了一番”（《北华捷报》）——朝廷的“预备立宪”和立宪派的“宪政改良”完全是两码事，所以改革根本不可能有任何成功的希望，立宪派终究要与革命党汇流，革命，或许不是一种很好的选择，但却是晚清唯一的选择。