政府绩效

政府绩效的要素结构(1. “3E”要素结构 2. 3E+质量要素结构 3. 3E+质量+公平、责任、回应等要素结构)

国内政府绩效研究现状

目前国内政府管理实践中存在的问题

构建本土化政府绩效管理体系

政府绩效（Government Performance）

政府绩效

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。

经济绩效是政府绩效的核心,在整个体系中发挥着基础性的作用。维持经济持续发展,社会财富稳定增长,是政府绩效的首要指标。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。实现经济绩效的目的,就是为了实现社会绩效,保持国家安全、社会稳定,居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。

政府绩效的要素结构

国内外许多学者专家对绩效作了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却达成了共识：绩效要素是一个结构。“3E”即经济、效率和效果，曾被西方学者认为是绩效的“新正统学说”。随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。尽管说，经济、效率特别是效果的提法都蕴含有质量的内容，但明确把质量的概念单列出来、凸显出来是前所未有的，这是改革的成果，是新时期绩效的重要标志。此外，公平、责任等指标，也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。

1. “3E”要素结构

国外对政府绩效的研究以及政府绩效管理运动已开展多年，与之有关的术语和概念既多且杂，如投入/输入(input)、产出/输出(output)、结果(outcome)、影响(impact)、价值(value)、目的(aims)、目标(objectives)、对象(targets)、金钱的价值(value for money)等等。经过实践的检验，3E 指标，即经济(economy)、效率(efficiency)与效果(effectiveness)，已成为“分析绩效的最好出发点，因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上，这个模式是可以被用来测评的。”[1]

(1) 经济。在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是—— 该组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱？是不是按照法定的程序花费金钱？这是经济指标首先要回答的问题。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准，它关心的是“投入”的项目，即如何使投入的项目作最经济的利用。换句话说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。

(2) 效率。效率要回答的首要问题是“机关或组织在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果”。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。如医院可以计算病人的求诊人数；图书馆可以衡量借书册数；大学可以用学生接触老师的时数衡量其成果。因此，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常可以货币方式加以表达和比较。效率可以分为两种类型：一类是生产效率(productive efficiency)，它指生产或提供服务的平均成本。另一类是配置效率(allocation efficiency)，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。也就是说，政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合人民的偏好顺序，能否接近帕雷托最优(Pareto Optimality)，即资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。传统经济学家认为，当供给者和制造者都有相当数目时，市场本身就具有这种达到最适境界的机能。不过，如果消费者没有太多选择时，能否达到帕雷托最优，则是一个问题。

(3) 效果。以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而许多公共产品或服务在性质上很难界定，更难量化。在此情况下，效果便成为衡量公共服务的一个重要指标。效果关心的问题在于“情况是否得到改善”。这样，效果通常是指公共服务实现标的(targeting)的程度，又可成为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响，如福利状况的改变程度、使用者满意程度、政策目标的成就程度等。因此，效果指公共服务符合政策目标的程度，通常可以用产出结果与政策目标的要求相比较进行判断，效果关心的是“目标或结果”。效果可以分为两类：一类为现状的改变程度，例如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度；另一类为行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。

英国财政部对“3E”的界定如下：“经济——指输入成本的降低程度。在实践中，它通常以低成本投入而获得的金钱节省为量度，如通过市场检验或使用较低等投入(如用二等邮票代替一等邮票)而获得的成本降低。效率——一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效果——指产出对最终目标所作贡献的大小。”

英国审计委员会认为资金的价值表现在三个方面：经济、效率和效益，因而对政府绩效的审计应该从经济、效率、效益三个方面来展开。其中，审计委员会对“3E”的界定如下：“经济是指用尽可能少的成本去购买规定的质和量的输入物品。效率是运用尽可能少的资源来提供规定的质和量的服务。效益是指能使地方政府实行它的政策和目标而提供正确的服务。”1989年，英国审计委员会又对经济、效率和效益重新进行定义。产出被重新定义为：“利用已有的资源或实际提供给公众的服务。”结果被定义为：“对于使用者来说，这种服务的最终价值或者利益是迎合使用者需要或实现它的根本目的。” 效率涉及的是输入与产出的比率关系，效益涉及的是产出/结果与工作目标的关系。产出与结果的重新定义带来了效率与效益定义的变化，而这些变化在一定程度上反映了人们对效益、质量和顾客满意程度的越来越多的关注。

根据学者塔尔伯特(Talbot)的分析，目前，美国的行政机关运用3E 的情形相当普遍，其中至少有68%的政府机关使用“效果”指标；14%使用“经济”指标；8%使用“效率”指标。在实际的绩效衡量过程中，通常都以3E 指标为关键性的思考主轴。在经济指标内，考虑“成本”与“资源”；在效率指标内，考虑“资源”与“产出”；在效果指标内，考虑“产出”与“结果”。在这样环环相扣的过程中，观察其对标的团体所产生的“服务水准”与“接收比率”。

2. 3E+质量要素结构

在对绩效的节约和效率方面关注达十几年之后，现在公众、政界、管理界和专业界人士开始关注服务质量所产生的结果。用“质量”这一概念比用“效果”更容易表达这种关注。如今，“全面质量管理”、“质量周期”、“质量保证”、“质量控制”、“竞争求质量”等术语以及“公民宪章”等持续性质量改进运动在公共部门和公众中越来越倍受青睐和欢迎。“服务质量”作为考虑绩效问题的基础得到广泛的认同，并有可能在今后成为改进绩效的主要推动力。

英国学者奥克兰指出：“不管政府还是私营部门，全面质量管理都是整个组织改进竞争、高效、韧性的一种好的途径。”香港政府在2000年出版的《绩效评估的渐进指南》这样写道：“单位成本固然重要，但它只是一个要素，只是一个比较容易评估的要素，在绩效结构中，还有质量、成效等其他关键因素。”清华大学公共管理学院的邓国胜博士在其所著的《非营利组织评估》一书中认为，项目评估应该包括投入指标、结果指标、效率指标、效能指标和质量指标等几种基本的类指标。“质量(quality)” 指标也逐渐成为评价政府绩效的一个重要标准。

3. 3E+质量+公平、责任、回应等要素结构

还有一些学者认为，公平、回应、责任也应成为评估的主流要素。传统上，公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛的重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此，公平指标通常针对接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言，通常无法在市场机制中加以界定出来。公平的指标相当难以衡量。

美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可持续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评估的总体标准。美国学者詹姆斯·Q.威尔逊也认为政府的绩效评估应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个类指标。1997年，美国政府生产力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大类指标标准。美国政府责任委员会架构的评估模式包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六种类型指标。2000年7月，国际行政院校联合会在我国国家行政学院举行年会，会议的中心是加强质量管理，提升服务水平，中外专家就是围绕着增进政府的责任性、回应性和效率等基本类指标展开讨论。亦有一些学者以发问的形式提出绩效的类指标：这个服务的代价值得吗？这项被提供的服务或被完成的工作是否准时完成？这项被提供的服务或被完成的工作是否做得“合适”？顾客是否满意？他们认为这样一种表述与绩效评估的价值取向更加吻合，更富有亲和力。

总之，从发展的趋向看，绩效越来越成为一个包括3E、质量、公平、责任、回应等在内的综合性的要素结构。英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立指标的九项原则：有助于阐明组织目标；对政府活动的最终结果做出评估；作为管理激励方案的一种投入；使消费者做出合理选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率，以获取预定目标；显示可能节省的领域。实际上这九项原则是绩效的一个综合性表述。既然绩效是一个比效率更宽广、更复杂的概念，是一个讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的范畴，评估也就不可能只有效率这样一个单纯的类指标要素。

国内政府绩效研究现状

1、研究现状概述

（1）对国外理论体系的介绍，在理论体系、应用方法、与信息技术的结合等方面各有侧重。

（2）针对我国社会体制变革形势下的政府绩效管理的价值导向和指标体系构建的研究探讨，研究对象以地方政府为主，政府部门类研究和实践较少。

（3）关注对政府绩效的评估，即以政府运营结果的评估为主，偏重于问责型绩效水平监督，政府职责履行过程监督管理相对不足。

（4）政府绩效管理中的公民导向，在价值导向理论、公民参与方式与机制、评价标准等研究方面相对较为欠缺。

2、理论研究存在的问题

（1）国外理论如何与我国的体制、职能、机构以及人事制度等方面融合不够。

（2）侧重于评估，对如何运用帮助政府落实工作、推进管理、改善管理制度等方面的研究较为薄弱。

（3）政府绩效的管理过程、运行机制等方面的研究严重不足。

（4）政府绩效管理缺乏制度化、法制化保障。

（5）在于信息技术结合，运用信息化手段方面相对较少，相对成熟的模型不多。

目前国内政府管理实践中存在的问题

1、体系性问题

自发型、运动式

形式主义，官样文章

各自为政，多头考核，引发矛盾冲突

没有理论指导，顾此失彼

指标体系不完整、评估体系不平衡

没有制度性规范

2、操作方法问题

工作落实与绩效考核两层皮

半天定一年

考核指标、内容、标准笼统，责任难以明确

考评主观化

考核过程难以体现工作复杂性

缺乏过程监管，考核不具有针对性、难以追溯

3、结果应用

对考核结果缺乏针对性分析，奖励失败

把结果应用等同于奖赏、评优

考核结果对工作改进指导不具体、没有措施不明晰

局限于年度考核，没有形成长期支持机制

构建本土化政府绩效管理体系

1、建设的前提

（1）以我国行政体制改革和发展目标贯彻落实为总目标；

（2）以中国特色社会主义制度和运行机制为灵魂；

（3）以现代管理理论为指导，循序渐进；

（4）根据地区差异、政府层级差异，共性与个性统一，规范性和可行性相结合。

2、体系结构

政府绩效管理是个系统的、体系性的管理机制变革，其发展导向是“政府全面绩效管理（CPM）”。

即以某级年度各项工作统筹协调、指标化落实、预算编制和控制为目标；构建包括“部门整体绩效管理”、“部门领导班子和领导干部考核”、“工作人员绩效管理”的政府内部绩效考核与过程监管，以及包括“社会满意度评价”、“重大项目和公共政策评估”、“独立的第三方绩效评估”的外部评估；并以此构建适用于该级政府主要领导管控平台（进度预警和驾驭全局的决策支持平台）。