信访制度是公民权利救济的一道重要防线，宜疏不宜堵。所以，地方政府部门在信访工作中，不应止步于“把人看住”，更不能满足于“零上访”的假象。要解决来自基层的问题，仅靠信访干部的力量是不够的，必须“大员”上阵，推动信访代理制的健全和完善。

一、基本简介

二、指导思想

三、工作原则

四、代理范围

五、代理程序

六、现实意义

七、指导作用

八、出台背景

一、基本简介

信访代理制就是基层党政机关、职能部门在群众信访问题上变“群众上访”为信访“代理员代理上访”，积极疏导群众的信访活动，降低信访成本，解决群众不会访、无序访和走弯路的问题而进行尝试中的一种制度。

信访代理制就是群众有事找干部，干部跑腿办事，解决问题。而“一单式”则是群众填写《信访诉求单》，工作人员提出解决问题的方案，村、镇、区三级逐级履行调解上报和受理办理工作，被称为“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访通道。

信访代理员应该需具备一定的法律知识，并具有较高素质和威信，热心为群众办事。一旦发现群众有上访苗头时，便主动参与其中，在征得群众同意的前提下，帮助群众找相关部门协调解决问题。 “信访代理制”的实施，一方面避免了上访群众因找不准相关部门而像无头苍蝇一样多次找、重复找，节约了群众的上访成本；另一方面控制了越级上访的发生，使矛盾化解在萌芽状态。

信访代理制作为一种制度和解决问题的办法，目前仍在探索中，有部分地区有过尝试，获得了不错的效果，但因为在我国现行的法律法规中目前还没有相关的明文规定，故未有大面积推行。

信访代理员在信访过程中的角色，近似于律师在司法诉讼过程中的角色。

1、一般来说信访代理员具有较为专业的知识和技能，对法律法规的理解和把握相对比较准确。

2、一般来说信访代理员受托于群众，能够站在群众角度来替群众说话，容易取得群众的理解和信任。

所以，这项制度对提高政府相关部门的工作效率，提高群众信访质量都具有具有较大的推进作用，是一项利国利民的制度。

二、指导思想

坚持以党的十七大、十七届三中全会精神和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，牢记为民宗旨，发扬务实作风，从全镇科学发展、和谐发展、率先发展的大局出发，变被动接待群众上访为主动代理群众信访，切实维护信访人的合法权益，提高信访工作效率，规范信访秩序，有效减少群众越级访、重复访和非正常上访，充分发挥信访工作在构建和谐社会中的基础性作用。

三、工作原则

1、坚持依法的原则。要严格按照《信访条例》及有关法律、法规规定的方式和程序展开代理工作。

2、坚持自愿代理的原则。必须尊重信访人的意愿，不得强行代理。

3、坚持便民、利民、服务于民的原则。简化代理程序，提高信访事项代理工作效率，尽量缩短各个程序的办理时间，为群众解决实际问题。

被代理人的权利和义务

1、有权要求基层信访部门和工作人员给予代理符合代理范围内的信访事项。

2、有权随时了解和掌握案件代理进展情况。

3、在代理期间不得越级信访或重复信访。

四、代理范围

按照《信访条例》的规定，信访人对行政机关、企业、事业单位、其他社会团体、村民委员会及其以上单位工作人员的职务行为反映情况提出建议、意见或者不服以上组织、人员的职务行为；可以委托信访代理人代理向有关部门反映。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，不属本代理范围。

五、代理程序

1、登记受理。信访人反映信访事项时，工作人员要详细记录信访人姓名（名称）、年龄、身份证号码、住址、信访事项、涉及人数等内容。

2、签订协议。信访人将信访事项委托代理人时，代理人要与信访人签订《信访代理协议书》，明确代理人和被代理人的权利和义务，约定由代理人向上级有关部门反映情况，并协助解决，信访人也必须承诺在约定解决问题期限内，不得越级上访或重复信访，经双方签字后，《信访代理协议书》生效，进入代理运行程序。

3、代言代办。《信访代理协议书》生效后，代理人要认真研究、分析案情，制定具体的代理措施和时间安排，以代理人身份，积极协调有关部门，为被代理人代言代访，力争使问题得到有效解决。

4、定期反馈。对于代理的信访事项，代理人要定期与被代理人进行沟通，对有可能延期的，必须说明理由。

5、办结回访。代理人要督促协调承办单位在《信访条例》规定时限内办结案件，并向信访人出具《信访代理答复意见书》。

六、现实意义

信访代理制作为一种新的信访疏导方式，变“等群众上访”为“替群众跑腿”，变被动化解矛盾为主动解决问题，岳麓区探索实施以来，在化解社会矛盾、维护信访秩序方面取得了良好的工作成效。

其一，畅通了群众信访的诉求渠道。居委会（村）、街道（乡、镇）信访渠道是否健全畅通，直接涉及到老百姓的切身利益能否得到及时保障。推行信访代理制，形成“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访通道，相对于以往百姓只能自己到上级信访部门反映问题的老办法，不仅使信访人能以较小的代价实现诉求愿望，而且能减少信访矛盾积压，有效避免或减少群众重访、越级上访等行为。

其二，加强了信访双方的理性沟通。合理的矛盾纠纷解决程序是建立在沟通理性基础之上的，这个沟通理性的核心是双方面对面的、公开的、依据一定程序的平等的对话。而在实践中，由于各种主客观原因，一些信访当事人情绪激动甚至失控，使得“有理信访”出现“无序上访”倾向，甚至发生一些更严重的过激行为。推行信访代理制，由离群众最近、最知心的基层干部为群众信访代言，主动做工作，进行疏导、感化和教育，能更加有效地建立起公民与公共权力之间的信任，为解决信访问题搭建一个沟通协调的平台。

其三，强化了基层干部的服务理念。推行信访代理制，就是要促进基层干部在群众需要的时候，能主动深入基层，满腔热情地帮助他们解决问题，树立起党和政府以及领导干部的良好形象，融洽党群、干群关系。这不但大大地增强了基层干部的服务意识，更能从源头上防止信访矛盾的产生。

七、指导作用

信访代理制作为信访工作的创新之举，手段是“代”，关键是“理”。“代”就是听取群众反映，为群众跑腿；“理”就是解决具体问题。在实际操作运行过程中，要注意把握好群众上访与信访代理的关系、主动代理与自愿代理的关系，通过不断探索完善信访代理工作机制，让更多的百姓信赖和选择信访代理，努力构建依法畅通、理性有序、务实高效的信访工作新秩序。

1、信访代理制，搭起一座连心桥

自去年初起，西宁的信访工作又多了一条渠道——信访代理制度。一年多来，全市成功代理信访事项104件，办结率达100%。信访代理制度这项“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访通道在西宁市全面推行以来，在政府和群众当间搭起一座连心桥，政府能够听到百姓的呼声，百姓的诉求有了规范的渠道，百姓信访满意度明显提高。

2、信访难事 政府免费跑腿

2009年4月30日，陈女士家中网络中断一星期，多次打电话给省网通公司并奔走于省网通公司、电信公司等单位，但未得到受理解决。随后，市信访局与陈女士签订了《信访代理协议书》。5月1日，在代理员的协调下，陈女士家中网络恢复正常。

3、代理制度的现实举例：这是西宁市推行信访代理制度以来的首例信访代理事项。

2009年4月底，青海海山轴承厂居民区供电线路被盗，致使20余户居民家中断电7天。住户及小区业主委员会30余人集体到西宁市政府上访，请求政府给予协调解决。西宁市信访局在征得上访群众代表同意后，与业主签订了《信访代理协议书》。在信访局代理员的协调下，小区供电于次日恢复。

2009年一年，西宁市信访局与司法局、劳动局等有关部门共同努力，充分运用信访代理制度，通过指定信访代理员，提供信访代理平台等手段竭尽全力解决农民工信访问题。共解决农民工工资信访问题165件(次)，帮助9500名农民工讨回近8925万元的欠薪，清欠率高达80%。

2009年初至今，西宁信访代理制度解决的信访事项不胜枚举……

信访代理，就是主要以村(社区)和各级信访机构为代理平台，以社区(村)居委会干部、法律从业者和各级政府职能部门工作人员为信访代理主体，按照自愿、公平、公正的原则，由代理人与信访人就信访事项签订代理书，由代理人到有关部门反映情况诉求，提出意见建议，帮助信访当事人促成事情妥善解决。

据西宁市政府副秘书长、西宁市信访局局长马海州介绍说：作为一种新的信访疏导方式，信访代理制在化解社会矛盾、维护良好信访秩序方面有着突出优势。尤其是在信访服务上，老百姓最为关注的就是怎么代理？费用怎么办？推行信访代理服务就是免费为老百姓跑腿解决问题，倡导依法代理、公平公正、便民利民的原则。

4、学习借鉴 代理制度应运而生

一直以来，西宁市委、市政府都很关心、重视信访工作。为了适应和谐社会建设的新形势，增强基层化解信访矛盾和维护社会稳定的能力，进一步探索新时期化解矛盾的有效机制，2008年8月底，省委常委、西宁市委书记王建军读到上海市闸北区委副书记陈永弟发表的《推行信访代理制有现实意义》的时评时，觉得这项制度特别好，于是就批示希望这项制度能在西宁推行开来。

随后，西宁市上至主管领导下至工作人员，大家翻阅各类资料、上网学习，到已开展信访代理工作的兄弟市实地学习，并结合西宁实际，根据《信访条例》等相关法律、法规和政策规定，2008年12月9日，西宁市委、市政府发出《关于印发推行信访代理服务工作实施意见的通知》。同时，将信访代理服务工作列为西宁市委、市政府2009年为民办实事项目。

在信访事项的办理过程中，代理员会及时将处理进展情况与信访人沟通，并将信访人的思想稳定状况反馈给办理机关；信访事项办结后，信访代理员协助办理机关向信访人反馈办理结果；对不服办理意见的，帮助信访人向办理机关的上一级机关提出复查或复核申请，并及时将复查(复核)意见反馈信访人；信访事项办结反馈后，定期回访，征求信访人的意见和建议，确保信访代理事项的办结效果；信访代理事项办结后，由各级信访代理机构将所有表格、材料、往来信函及各种与该案有关的文书、答复意见书等立卷，一案一卷，归档备查。

在整个信访代理服务工作中，代理员是连通百姓和政府及职能部门的“主角”。社区、企事业单位会根据实际工作选配1到3名专兼职信访代理员，乡镇(街道)、区县、市级根据实际工作选配1到3名专职信访代理员。信访代理员对群众反映的问题和信访请求认真登记后，填写信访事项代理登记簿，并与信访群众签订信访事项代理协议书，明确代理时限和双方责任。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，代理人会告知信访人，依照有关法律、行政法规规定程序解决。

5、代理服务 信访工作满意度提高

为保证信访代理制度稳步有效推开，西宁设立四级网络，一级一级解决问题。在西宁市信访局设立信访代理服务中心，在县(区)信访局设立信访代理服务分中心，在乡镇(街道)司法所设立信访代理服务室，在各行政村(社区)和企事业单位设立信访代理服务站。这些中心、分中心、服务室、服务站开通代理公开电话，并将通讯地址、电话等信息向群众公布。目前，西宁市有1578名信访代理工作专(兼)职人员经过培训，持证上岗开展工作。

西宁市信访代理服务中心每季度都会督察、考核各级各部门的信访代理工作。

此外，西宁市信访局还实施了重大信访代理事项直呈制度，对信访代理员代理的群体性信访事项和容易引发不稳定事件的重大隐患，信访部门会向市领导呈送信息专报，由市领导作出批示，加大重大信访事项的协调处理力度，促进重大信访事项快处快结。当信访代理员代理的事项影响全市的稳定时，就会启动“三书一挂六连责任制”，即在处理重点信访事项过程中使用《责任通知书》《答复意见书》《复查意见书》，并对责任单位实行挂牌督办，同时将包案市政府分管领导、承办单位、组织部、市委办公厅、市政府办公厅以及信访局等六方的责任连在一起，强化责任监督，加强督查、督办。

信访代理工作开展一年来，切实为群众反映的问题提供了平台和便利，使群众诉求有效地得到了处理。最为突出的改变就是信访秩序得到明显规范。四级代理网络能够把代理群众信访事项的服务窗口前移到群众身边，使老百姓反映诉求时在身边就能摸到门、找到人，有效预防了群众盲目上访、无序上访、越级上访、重复上访事件的发生。并且，信访代理制度使信访工作重心从中间环节的办信接访向源头防范上延伸，从抓表象矛盾向抓防止矛盾转变，坚持重心下移、关口前移。在开展信访代理的同时，立足“信息收集早、工作介入早、问题解决早”，使信访代理服务工作在基层得到有效延伸，信访基础工作得到夯实。目前，70%的问题在基层一线得到化解。去年一年，西宁市接待群众来访起数、上访人次均呈下降趋势。

6、总结经验开拓创新 推动信访工作再创新业绩

全国信访工作经验交流现场会11月30日至12月1日上午在辽宁省沈阳市召开,中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康出席会议并讲话。周永康强调,做好当前和今后一个时期的信访工作,一要进一步加强源头预防。

周永康在全国信访工作经验交流现场会上强调

认真总结经验 不断开拓创新 推动信访工作再创新业绩

新华网沈阳12月1日电 全国信访工作经验交流现场会11月30日至12月1日上午在辽宁省沈阳市召开,中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康出席会议并讲话。他强调,要深入贯彻落实党的十七届四中全会精神,认真总结经验,不断开拓创新,推动信访工作再创新业绩,为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会作出新贡献。

在认真听取辽宁、江苏、河南、江西四省和湖北省荆门市、贵州省毕节地区、四川省安岳县、山东省龙口市的经验介绍后,周永康指出,党中央、国务院高度重视信访工作,近年来,各地区各部门动员依靠广大干部群众,深入排查化解矛盾纠纷,着力破解信访突出问题,妥善处置群体性事件,有力维护了社会大局和谐稳定,并在实践中创造了许多宝贵经验。概括起来,主要是:注重源头预防,从根本上减少社会矛盾;注重事要解决,切实维护群众合法权益;注重机制制度创新,提升整体工作水平;注重方式方法,依法妥善处置群体性事件;注重强化责任,确保各项部署落到实处。各地还涌现出了张云泉、潘作良等一大批为党分忧、为民解难的信访工作先进个人和先进集体。这些好经验好典型,展示了新时期信访工作的创新成果和信访干部的精神风貌,要大力宣传推广,不断丰富发展。

周永康说,当前,我国应对国际金融危机冲击取得明显成效,经济形势回升向好,社会大局保持稳定。同时,我国改革已进入攻坚阶段,发展正处于关键时期,统筹协调各方利益关系的难度日益加大,社会矛盾更加错综复杂;在开放多元的社会条件下,社会服务和管理的领域不断扩大,任务更加繁重艰巨。我们要牢固树立忧患意识,切实增强责任感、紧迫感,坚持开拓创新,推动信访工作再上新台阶。

周永康强调,做好当前和今后一个时期的信访工作,一要进一步加强源头预防。深入贯彻落实科学发展观,着力解决发展不平衡、不协调、不可持续的问题,把民生放在更加突出位置抓紧抓好;坚持科学民主依法决策,建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制;坚持严格公正文明廉洁执法,保障群众合法权益;加强对流动人口、刑释解教人员、社会闲散人员的服务和管理,强化治安重点地区综合治理;加强基层基础建设,努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地。二要进一步完善相关政策。需要制定新政策的,有关方面要抓紧研究出台政策措施;对于原有政策不完善的,要抓紧修订完善;对于不符合政策规定的诉求,要过细做好思想政治工作,最大程度争取群众的理解支持。三要进一步解决疑难复杂信访个案。落实责任,找准症结,因案施策,多措并举,努力实现案结事了、息诉罢访;加强教育疏导,有针对性地做好解疑释惑工作,引导群众依法理性有序反映诉求,对无理缠访闹访、扰乱社会秩序的,要依法处理。四要进一步加强探索创新。抓紧健全多元矛盾纠纷解决机制,分散化解社会风险;健全科学、高效、权威的信访问题解决和终结机制,减少重信重访,降低社会成本;把依法保障群众信访权利同依法处理违法信访行为更好地结合起来,树立正确导向,维护法治秩序;着力推动在法治的轨道上解决问题,不断提高信访工作法制化水平。

周永康要求,各级党委、政府要进一步加强对信访工作的组织领导,严格落实信访工作领导责任制。领导干部要多到基层、多到群众中去,多到矛盾突出、问题复杂的地方指导推动工作,真心实意解决群众诉求,实实在在解决基层困难。要加强信访部门和信访干部队伍建设,使信访干部真正成为群众的贴心人,使信访部门成为培养锻炼干部的大熔炉。

国务委员兼国务院秘书长马凯主持会议。各省、自治区、直辖市和中央有关部门负责同志参加会议。会议期间,与会代表听取了沈阳市关于一站式接待群众来访、一条龙办理信访事项、一揽子解决实际问题的经验介绍,并进行了实地参观考察。

7、信访代理制，为民办实事的有效举措

河北省委今年在全省党员干部中开展的“为民、务实、清廉”主题教育活动中，有一项主题实践活动，即“访民思勤廉、为民办实事。”引导广大党员干部勤政廉政、执政为民。前一段媒体报道了唐山市在社区和农村基层推行“信访代理制”的做法和成效。我感觉这确实是一种为民办实事的行动，对此进行了正面评论。日前，燕赵都市报又刊登了承德市承德县检察院推行“信访代理制”，让百姓上访省力又省钱并且效果更好的事迹。我感觉这同样是为民办实事，同样体现了执政为民、为人民服务的理念。同样值得赞扬。

承德县近年来上访案件居高不下，有的上访群众因为没有多少文化，意图总是表达不清，还总找错地方，所以，虽然多次上访，费时费力费钱，问题总是得不到圆满解决。这在客观上也加剧了群众的不良情绪，影响了党和政府在群众中的形象，影响到社会和谐稳定。

为此，承德市检察院坚持“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的指导思想，推出了“信访代理制”的举措，按照“群众张嘴，信访代理员跑腿”的原则，在乡镇驻地和村情比较复杂的行政村设立信访代理员。信访代理员由公推民选产生，需具备一定的法律知识，并具有较高素质和威信，热心为群众办事，一旦发现群众有上访苗头，便主动参与其中，在征得群众同意的前提下，帮助群众找相关部门协调解决问题。“信访代理制”的实施，一方面避免了上访群众因找不准相关部门而像无头苍蝇一样多次找、重复找，节约了群众的上访成本；另一方面控制了越级上访的发生，使矛盾化解在萌芽状态。目前，该院在全县范围内共确立了48名信访代理员，有效地处理上访案件16件，得到了广大群众普遍认可。

“信访代理制”在唐山市、承德县的探索与成功，体现了当地党委在政法、信访领域为民办实事的精神。其他领域、其他地方也同样应该弘扬这种精神。

全心全意为人民服务是我们党一以贯之的宗旨，密切党同人民群众的血肉联系是关系到党的生死存亡的问题。我们提倡代表中国最广大人民的根本利益，提倡立党为公执政为民，提倡“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，提倡以人为本的科学发展观，所有这些，都要求各级党委政府部门、党员干部以求真务实、与时俱进的品质，“以干事、创业、为民、务实、清廉”的情怀，创新方式方法，真心实意为人民群众办实事办好事，弘扬党在人民群众中的形象。使全体人民更广泛充分地享受到改革建设发展的成果，并进一步团结引领人民向着党所确定的目标努力奋斗，实现中华民族的和平崛起、伟大复兴。

八、出台背景

近些年来，随着改革的深化和利益格局的不断调整，各种社会矛盾呈多发态势，涉及群众利益的热点、难点问题增多，集体访、重复访、无序访频发，越级访增加，形成了“倒金字塔”的不正常现象，成为长期困扰党委、政府的一大难题。为此，我市组织力量认真调查分析和反复论证，认为造成这一问题的根本原因，是基层群众工作和信访工作基础薄弱，矛盾纠纷不能在第一时间发现和化解，群众困难不能在第一时间得到解决。一是体制“缺位”。大量的矛盾纠纷和信访问题发生在基层，而有的乡镇70多个村庄近10万人，仅 有少数专兼职信访人员，特别是直接面对群众的村居，没有法定信访机构和专职人员，存在无人管事、无人办事现象，群众情绪不能及时理顺，问题不能及时处理，一些矛盾越积累越复杂化。二是渠道不明。群众仍存有找“青天”、“告御状”的观念，因而多头信访，多级信访；同时，确实有少数别有用心的人插手社会矛盾，为上访人出歪点子、馊主意，或“代理”上访人进京“告状”，成为“黑中介”。另外，一些本应通过司法途径解决的问题也走到党政机关，寻求低成本、“短平快”地解决；有的法院已经判决，又回头找上级党委、政府，期望领导干预。三是工作不适应。部分基层干部不适应发展变化的新形势，缺乏工作思路，被动应付，畏难发愁，不愿沾信访工作的边。四是上下不能有效对接。上级机关接待人员难以了解基层群众反映问题的真实性，而上访人往往误解接待人员的意见，借上压下，不愿接受基层的处理，带着高期望值不断重复上访。所有这些，都导致大量矛盾纠纷走入并滞留在信访渠道，且呈明显上行趋势。2003年群众到省进京上访量增加35%和47%，2004年增加36%和49%。

如何寻求更有效的办法，及时发现矛盾，让群众理性地表达诉求？如何更好地补充基层力量的不足，帮助群众解决难题？如何充分调动积极因素，引导社会“能人”替群众向上级反映问题？