| 词条 | 起诉期限 |
| 释义 | 行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。 一、行政诉讼起诉期限的涵义行政诉讼的起诉期限由法律规定。行政诉讼法第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。行政诉讼只有起诉期限的耽误，没有起诉期限的中断。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件，人民法院才有权对其进行司法审查。超过起诉期限起诉的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明，但在审理过程中查明已超过起诉期限的，人民法院应该裁定驳回起诉。 二、行政诉讼起诉期限的不变性行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效制度不同，在行政案件的立案审查和开庭审理过程中，人民法院应主动审查起诉期限。行政诉讼法规定的3个月起诉期限是一个不变的期间，在行政诉讼法司法解释出台后，有人对司法解释第41条存在片面的理解，认为凡是行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，其起诉期限就是2年，而排除了行政诉讼法规定的3个月的起诉期限。在司法实务中之所以产生这种认识，是因为没有处理好行政诉讼法与司法解释两者之间关于起诉期限规定的联系，片面理解司法解释的规定，而忽视了行政诉讼法的规定。其实，起诉期限的不变性是由法律明确规定的，即使符合司法解释第41条规定的情形，其法定起诉期限仍然没有改变，司法解释第41条只是明确了起诉期限的计算起点和起诉期限的长度。 适用司法解释第41条的前提，是公民、法人或者其他组织知道了行政机关作出的具体行政行为的内容，但行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限。符合司法解释第41条规定的情形，其起诉期限计算的起点是行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，起诉期限应该是从计算起点之日起3个月内。也就是说，从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内不提起行政诉讼的，其起诉期限就已届满。例如，2006年9月1日，某行政机关在向行政相对人李某作出行政处罚时，行政处罚决定书上未告知李某诉权和起诉期限，2007年6月1日，李某通过信访知道自己还享有诉权，并于2007年9月21日提起行政诉讼，人民法院经审查后认为，李某虽在知道具体行政行为内容之日起2年内提起了行政诉讼，但李某在知道自己有诉权之日起3个月后才提起，其起诉已明显超过了法定起诉期限，故应依法裁定不予受理。 司法解释第41条规定的起诉期限的长度是2年。如果公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内不提起行政诉讼，无论其是否知道诉权或者起诉期限，其起诉期限均已届满。 三、行政诉讼起诉期限的起算在行政诉讼法、行政诉讼法司法解释和行政法律法规中，对行政诉讼起诉期限均有规定。如行政诉讼法第38条第2款规定：“申请人不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”再如，邮政法、统计法、药品管理法等规定的起诉期限为15日；森林法、海关法、土地管理法等规定的起诉期限为30日；专利法规定的起诉期限为3个月。 不同的行政诉讼，其起诉期限也不同。那么，起诉期限从哪一天开始计算呢？根据行政诉讼法第39条的规定，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道作出具体行政行为之日起计算。这里的“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，书面告知行政相对人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档。对行政机关作出具体行政行为时，虽然告知了具体行政行为的内容，但没有告知诉权或者起诉期限的，行政诉讼法司法解释第41条规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而行政机关在作出具体行政行为时，对有法律上利害关系的人没有告知的义务。所以，与具体行政行为有法律上利害关系的人，在一般情况下，不可能及时知道具体行政行为的内容 。对此，行政诉讼法司法解释第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。” 四、起诉期限与诉讼时效的区别起诉期限是行政诉讼中的名词，诉讼时效是民事诉讼中的名词。两种时间间隔的规定虽然都有维护社会关系的稳定，惩罚“权利的睡眠者”的作用，但二者的区别也是很明显的。 1、程序性规定和实体性规起诉期限是程序性规定，诉讼时效是实体性规 （1）起诉期限规定在《行政诉讼法》第39条和《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条，第42条。《行政诉讼法》和《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》都是程序法。而诉讼时效规定在《民法通则》第135条，《民法通则》是实体法。 （2）行政案件立案后，经过审查认为超过了起诉期限，会驳回原告的起诉，所用的法律文书是“裁定书”。民事案件立案后，经过审查认为超过了诉讼时效，会驳回原告的诉讼请求，所用的法律文书是“判决书”。 （3）超过起诉期限，当事人丧失的是提起诉讼的权利，即根本无权要求进入司法程序取得保护。超过诉讼时效，当事人有权利进入司法程序要求保护，但法律拒绝为其提供保护，即当事人丧失的是“胜诉权”。 2、中断、中止、延长的法律规定不同两者 中断、中止、延长的法律规定不同 （1）关于中断 《民法通则》第140条规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算”可见诉讼时效可以多次中断，多次重新计算诉讼时效期间。而对于起诉期限却没有这样的规定，起诉期限也不可能因当事人向行政机关提出要求而重新计算。 （2）关于中止 《民法通则》第139条规定：“在诉讼期间最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的诉讼时效中止，从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算”。 《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第43条规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。这条规定虽然没有明确是起诉期间的中止，但从本质上来说与诉讼时效的中止是一至的，只不过两者有一个区别是，诉讼时效中止的原因发生在诉讼时效期间最后6个月内，才产生中止的法律效力。而关于起诉期限的规定没有这样的限制。 （3）关于延长 《民法通则》第137条规定：“……有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”第169条规定“权利人由于由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的，属于137条规定的‘特殊情况’” 《行政诉讼法》第40条规定：“公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。” 《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第43条规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内” 3、两者的期限长度不同普通诉讼时效的长度是两年。普通起诉期限是三个月 4、两者的价值取向不同法律具有秩序、效率、自由、公正等价值取向。诉讼时效在追求法律的秩序和效率价值的同时，更倾向于追求法律的自由和公正价值，即更倾向于最大限度的保护权利主体的相关权益。而起诉期限在追求法律自由和公正价值的同时，更倾向于追求法律的秩序和效率价值。即更倾向于维护行政管理秩序的稳定。 五、最高人民法院司法解释最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。” 这两条是关于行政诉讼的原告应当在什么期限内起诉的规定。行政诉讼的原告既有可能是具体行政行为的行政相对人，也有可能是与具体行政行为有利害关系的非行政相对人。有的人认为不管是行政相对人还是非行政相对人，只要作为行政诉讼的原告，都应该适用41条和42条的规定。笔者认为不然。41条和42条虽然没有明确规定应当适用的对象，但从两条规定的内容来看，笔者认为41条只适用于行政相对人，而42条只适用于与具体行政行为有利害关系的非行政相对人。因为： 行政机关在作出行政行为之时有义务告知行政相对人行政行为的内容及相对人享有的诉权和起诉期限，而对于非行政相对人行政机关则没有这样的义务。41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权和起诉期限的，……”。这一条是关于行政机关未告知相关权利就如何如何的规定，显然是针对行政相对人的规定。如果将这一条适用于有利害关系的其他主体，我们将无法解释下面这个问题：行政机关没有义务告知除行政相对人外的任何人行政行为的内容，更没有义务告知所谓的诉权和起诉期限，没有义务就没有责任，也就是说，即使没有告诉也不承担任何责任。但适用了41条后，行政机关就要承担41条所规定的两年的不利后果，这显然与无义务就无责任的原则是相矛盾的。 对于非行政相对人提起诉讼时的诉讼期限的计算应当以《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第42条的规定为依据。对于非行政相对人行政机关没有告知其行政行为内容的义务更没有告知其诉权和诉讼期限的义务，因此非行政相对人不存在一个知道诉权和起诉期限的问题。但如果非行政相对人知道了行政行为的内容且认为行政行为与其有法律上利害关系就可以在一定期限内提起诉讼。42条专门对此作了规定，即非行政相对人起诉期限的起算点从非行政相对人知道或应当知道行政行为内容时开始计算（不管其是否知道诉权或起诉期限）。而起诉期限应当遵循《行政诉讼法》第39条的规定即“应当在知道做出具体行政行为之日起3个月内”提起诉讼。 具体行政行为是由行政机关做出的对行政相对人实施管理的行为，依据法律规定行政机关必须采取措施让相对人知道具体行政行为的内容，然后才能对相对人的权利义务产生影响，行政机关所实施的具体行政行为才是一个受法律认可的法律行为。如果行政机关没有采取任何措施让相对人知道其具体行政行为的内容，那么行政机关所作的行为就不是一个受到法律认可的法律行为，这一行为也不能对他人的权利义务造成任何影响，所谓的行政相对人也就不再是这一行为的相对人。也就是说这时的行政机关的具体行政行为根本就没有成立，也不能对他人产生任何受法律认可的影响。因此，对于行政相对人来说不存在一个不知道行政行为内容的问题。 但42条是对不知具体行政行为内容的情况应当如何起诉作了规定，因此这一条是不适用予行政相对人的。如果行政机关作出了一定的行为，且没有将其行为内容告知任何人，但一些公民、法人或其他组织的权益受到了行政机关所谓的具体行政行为的实际损害又当如何呢？笔者认为，公民、法人或其他组织应当提起的是民事上的侵权诉讼，而不应该是行政诉讼。因为对于权益受损害者来说，这时行政机关的行为不是一个行使管理权限的法律行为，而是一个不应当产生任何法律后果的事实行为。所产生的损害后果不是依法律而产生的，所以应当予以弥补恢复原状。 起诉期满，已成为自然债，法律不再保护。 |
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