“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。通过河长制,让本来无人愿管、被肆意污染的河流,变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑,在中国“水危机”严峻的当下,似乎是一个催生河清水绿的可行制度。

起源

探索与创新

作用

面临问题

与环境危局

起源

“河长制”由江苏省无锡市首创。它是在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自加压力的举措，所针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象。

2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。在下达的这份文件中明确指出:将河流断面水质的检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”，真正把各项治污措施落实到位。

2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”。之后，江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，这些自上而下、大大小小的“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，强化了对入湖河道水质达标的责任。淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立“河长”，由这些地方的各级党政主要负责人分别承包一条河，担任“河长”，负责督办截污治污。

探索与创新

把河流水质达标责任具体落实到人。“河长”不是目前行政序列中的官职，有人只是把它视作握有实权者挂的一个“虚衔”，因而“河长制”能否收到实效，关键要看是否有人因任上不力而被问责。无锡市委、市政府于2007年12月5日印发了市委组织部《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》，文件明文规定:“对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”，对责任人实施“一票否决”。

一河一策。“河长”们上任后，纷纷着手对负责的河流进行会诊，分析污染症状，采取“一河一策”的方法，很快制定出了水环境综合整治方案等一系列措施。在具体实施中实行了“三包”政策——领导包推进、地区包总量、部门包责任。在这种人人有压力、大家有动力的治污体制下，河流治理取得了很好的效果。

设立“河长制”管理保证金专户，实施“河长制”管理保证金制度。在无锡市惠山区，每个“河长”要按每条河道个人缴纳3000元保证金的要求，在年初上缴区“河长制”管理保证金专户，同时，区财政划拨配套资金，充实到专户。专户资金用于对“河长制”管理工作的开展、推进及奖惩。根据“河长制”管理最终考核结果，以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为评判标准，水质好转且达到治理要求的，全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100％进行奖励；水质不恶化且维持现状的，全额返还保证金；水质恶化的，全额扣除保证金。

作用

传达地方政府重视环保、强化责任的鲜明态度。尽管《中华人民共和国环境保护法》规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但从实践来看，许多地方政府执行环保法律法规打了折扣。推行“河长制”，表明环保问责不再是空头口号。

有效调动地方政府履行环境监管职责的执政能力。让各级党政主要负责人亲自抓环保，有利于统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理。

水质达标攻坚战全面打响，河流断面水质明显改善。以无锡为例，全面覆盖无锡行政区划的79个考核断面达标率从“河长制”实施之初的53.2％上升至2008年3月的71.1％，可谓“河长上岗，水质变样”。

面临问题

2008年9月3日，无锡市委、市政府联合下发《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”　全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》。这项《决定》，对探索性实践了近一年的“河长制”管理工作作出了明确规范，从组织架构、目标责任、措施手段、责任追究等多个层面提出了系统要求。

可以说，以《决定》的出台为标志，在全国首创的“河长制”真正从“试水”走向了成熟。它在云南、河南、河北，以及整个太湖流域的借鉴推行，足以证明无锡市的这项探索是符合当前中国流域治理现状、适应当前城乡行政管理体制的有效之举。

解读一：“河长制”明确了地方党政领导对环境质量负总责的要求，对环境保护的职能问题作出了新的、科学的审视

长期以来，对环境质量的指责或肯定，很大程度上是针对环保部门的。但在事实上，环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制，对于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。

环境问题尤其是水环境问题，牵涉领域众多，可谓包罗生产、生活的方方面面。“河长制”的出现，把地方党政领导推到了第一责任人的位置，其目的在于通过各级行政力量的协调、调度，有力有效地管理关乎水污染的各个层面。

《决定》明确，“河长”作为“河长制”管理的第一责任人，对所负责河道（含所分工包片地区）的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施，强化横向协调、落实长效管理，对断面水质达标负首要责任。

按照这一定义，目前全市建立了市、市（县）区、镇（街道、园区）三级“河长制”管理工作领导小组，下至村委会、社居委也必须建立工作小组。《决定》提出，“河道水质的考核得分是干部选拔任用的重要依据，对考核得分靠后，且所属河道水质恶化的责任人，严格实行‘一票否决’”。

解读二：“河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“多头治水”的不足，真正形成全社会治水的良好氛围

客观地说，在环境问题上，“人人都是排污者”，但长期以来，我们却并没有树立“人人都是治污者”的理念。旁观、指责、讽刺、挖苦一度成为不良的社会风气。

这种风气不仅存在于社会普通群众中，也存在于政府部门之间，谈到水臭了、河黑了，眼睛更多地看向环保、市政、水利等部门，对自身的追问却很少。

“河长制”力求改变这种风气。从现有组织架构来看，纵向从市委书记、市长开始，“系在一根绳上”的还有区委书记、区长，镇党委书记、镇长，村支部书记、村委主任，大大小小担任全市各级“河长”的干部人数近2000名；横向从市委、市政府开始，发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工商、公安等12个部门都各有分工、各具使命，谁都不能在水环境治理上缺位。这个办法，最大程度整合了各级党委政府的力量，弥补了早先“多头治水”的弊端，使治水网络密而不漏，任何一个环节上都有部门、有专人负责。而“一荣俱荣、一损俱损”的治水“生态链”，使每个部门都不敢玩忽职守，提高了水环境治理的行政效能。

随着“河长制”的层层推进，社会力量也被带动起来。最明显的是产业结构调整，沿河、沿湖的企业不得不放弃传统落后的生产方式，超标排污企业被关停，有环保自觉的企业家开始寻求清洁生产方式，循环经济得到发展。“河长制”也壮大了民间治水的信心和决心，机关干部、党团员、青年学生中宣传环保的积极性高涨，家庭妇女也广泛参与，全市水环境治理的氛围空前良好。

解读三：“河长制”提出了全市河道治理的总体目标和基本措施，并在九大行政板块中形成你追我赶的竞赛氛围，树立了“上下游共同治理”、“标本兼治”的科学态度

目前，全市城乡已实现“河长制”全覆盖，纳入管理的河道从最初的64条扩大到815条。815条河道中，省级河道3条、市级河道25条、县区级河道84条，另有703条是镇级河道。

《决定》提出了全市“河长制”管理工作的总体目标，大体上分三步走：第一步，到2008年底，省、市级河道基本消除黑臭现象；第二步，到2010年，彻底消除河道黑臭现象；第三步，到2012年，全面完成全市河道水环境综合整治，确保水质持续改善。

“河长制”虽按照行政交界面划分并落实了各级领导干部的治水责任，但水是活水，一条河的治理需要上下游共同配合。《决定》提出的目标，既对各市（县）区的治水吹响了“竞技”口哨，又对各市（县）区上下游联动、协调配合提出了要求。

事实上，面对这样的目标任务，各市（县）区没有一家敢在治水大业上“拖后腿”，标本兼治，不玩花架子成为各地干部的自觉意识。按照《决定》要求，各地要对辖区内“河长制”河道造册建档，做好数字、文字、图像等全面记录，并因地制宜实施“一河一策”，有针对性地确定治水方案。同时，每条河都必须切实落实截污、清淤、企业整治、河容整治、两岸绿化、环境卫生等基本措施，地方政府同步做好排污总量控制、环境卫生监管、船舶污染治理等。

“河长制”的建立，为科学理性地实现和推进这些目标、措施提供了可能，如果没有这样的联动机制，水污染问题难以得到彻底根治。

与环境危局

在湖北黄冈，包括市委书记在内的各级党委、政府主要负责人正在适应属于自己的一个新头衔——河流的“河长”、湖泊的“湖长”、水库的“库长”。近日，在湖北省环保局李兵局长的主导下，黄冈市率先推行“河长制”，使党政部门主要负责人与全市河流、湖泊、水库所在地的政府部门，共同负责重点水域的水污染防治和环境综合治理。

客观地说，实行“河长制”传达了地方政府重视环保、强化责任的鲜明态度。特别是在一些水污染较严重的地区，由党政一把手“屈尊”担任“河长”，亲自督办河流环保工作，可以震慑环境违法行为、加大环境治理力度，从而起到一定的立竿见影之效。

担心的是，市长、书记们的分内工作林林总总，哪一样都不能怠慢，虽然当上“河长”，他们能拿出多少精力对辖下河流、湖泊、水库的治污进行精心规划，并耗费大量时间、精力对治污工作进行组织和协调？更重要的是，“铁打的营盘，流水的官”，假若李兵局长高升或调走了，基层县市还会那么积极推行“河长制”吗？一旦人走政息，河流污染恐怕还是“涛声依旧”吧。

“河长制”透露出一种行政权依赖，它的核心是，当某地环境污染沉疴难返，一些人便开始期待地方主要领导批示或亲自过问，以待问题的最终解决。在他们心目中，地方政府成了污染企业的天敌，成了挽救环境危局的最后倚靠。殊不知，在一些地方，以问题解决者面目出现的“行政权力”，往往也是环境问题的麻烦制造者。

比如，在国家环保总局2007年对11个省（自治区）的126个工业园区的抽查中，高达87.3％的园区违规审批、越权审批、降低标准通过环评，都不是企业或个人所为；属于政府公共服务的城镇污水处理项目，一半以上偷工减料或停止运作，也不是企业或个人所能做到的；至于近四成半企业存在环保违法，到底是企业无良，还是地方政府有法不依、监管乏力？（《法制日报》2007年7月5日）

环保部一位副部长曾指出：“中国环境保护有法不依、执法不严，公众参与的民主法制机制不足是重要原因，而好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。”这番讲话击中了当前的制度软肋——公众既无法在发展之初，以公民意志来选择环保之路；也同样无法在污染危害发生后，让消极怠慢、不负责任的官员让出权位，让昧着良心、肆意排污的企业倾家荡产。

挽救中国的环境危局，绝不能单靠行政权力单枪匹马。在环保领域尽速完善公益诉讼制度，设立环境公益诉讼基金，赋予检察机关、社会团体、个体代表国家和公众利益，对污染破坏环境者提起公益诉讼的权力和资格，最大限度地保障群众的环境权益，维护生态环境和谐，已迫在眉睫。