产生的原因

勾地制度本质

勾地制度的内地化

产生的原因

房地产业是香港的支柱产业之一。在1998年以前香港执行的是定期卖地制度。但亚洲金融危机后，香港楼市大跌，同时房地产企业停止购入土地，地价大幅度下跌，严重冲击了港府推行多年的土地拍卖政策。港府为了保证土地不被贱卖，暂停了土地拍卖，转而执行勾地政策。目的是在拍卖土地前增加一个“保险程序”，避免土地拍卖乏人问津而进一步冲击市场信心。在“勾地表”制度下，每年由地政署公布当年的勾地表，发展商对“勾地表”内任何一幅土地有兴趣的话，可以向政府提出申请，申请人必须为购买该幅土地开出最低价并交缴按金。如果申请人的出价符合政府按公开市场价格所作的评估，该幅土地便会以公开招标或拍卖的形式出售。如在拍卖当中该底价不保，政府会收回该幅土地，以保证不贱卖资产。

香港长期以来实行勾地表制度与定期拍卖土地并存。停止定期卖地后土地供应就只能以勾地方式进行，勾地表将会是香港中长期唯一的土地供应方式。在这一机制下，政府便完成从之前主动调控供应并参与发展到改由市场主导（发展商自行决定勾地与否）的转型。由于政府不公布其心理价位，因此在交易过程中就可占据有利地位，也避免了可能出现的流拍，降低了官方的风险。加上放入勾地表中土地的选择颇具心思，显示政府不再干预市场和提高运作透明度的双重目标。

勾地制度本质

勾地制度的本质是通过市场询价和成交的土地供应制度。如果勾地制度能够持之以恒和不断完善，土地供应将完全是市场变化导致的结果，并且反映了政府的调控意图，而且政府不是市场直接的、不必要的干预者。从其运行机制来看，如果开发商对房市预期不好，就会选择不做出勾地申请，这样就没有新的土地供应。随着土地供应减少，房地产价格相对稳定。反之，开发商看好房市，必会积极勾地和参与招拍挂，土地与房市供应增加，减少泡沫出现。

勾地制度下的土地市场供求关系会出现三种情况：一是市场需求大，勾地表中土地供不应求。这会导致地价上涨和房价上涨。而在这种情况下，政府必须面对如何处理前期地价飞涨形成泡沫和后期地价回落市场衰退的问题；二是市场供求平衡，出现了皆大欢喜的结局，这样勾地制度成为最成功的机制；三是供过于求，勾地表中土地被成功勾出很少。这种情况下，必须建立每年独立的评估机制，分析土地如何才能有健康、足够的供应，考虑是否将剩余土地放入下年的勾地表中，或者改变操作程序，例如地块分割变小、降低底价等。

勾地制度变迁是政府、大小开发商、民众博弈的过程。从香港政府的视角来看，希望勾地制度能起到稳定市场、调节供求和确保政府收入的双重作用。从房地产企业角度来看，大型企业和中小企业反映不一样。一般认为，由于政府在底价金额上订得偏高，而且勾出地皮亦未必被勾出的发展商夺得，故发展商对勾地的兴趣减低。而且中小房企积极性更小，因为中小型企业在勾地表制度下，即使成功勾地，也不等于最终在拍卖上胜出。他们可能只是白白付出了融资成本及资金安排，在成本压力下，甚至进行了错误投资。

勾地制度的成功运行需要：良好的制度环境，廉洁高效的政府，理性的房地产企业，市场信息的充分表达、有效的运作程序。

从制度环境来看，有完备的政策法律环境，有健全的法制和严密的监督机制，对政府的勾地行为进行监督，严防暗箱操作；政府廉洁高效，不从企业寻租和操纵市场，能够充分发布相应的市场供求信息、土地供应计划和勾地信息；从企业来看，应该是根据市场供求关系和风险分析作出合理的勾地决策；要求有完善的市场体系和金融体系，市场信息的充分表达，并且被相关各方接收。有效的运作程序，要求政府在制定年度勾地表前咨询开发商、专业人士，建立透明和制度化的咨询机制。事中严格按照法定程序办事，事后对勾地表进行评估，并且对存在的问题分析和提出新的对策。

目前香港官方和市场普遍认为勾地制度是体现了政府不直接干预房地产市场和通过土地供应管理来宏观调控的好制度。但是勾地制度本身有优点和缺点，因此政府方也在检讨以及企业也在建议如何进一步完善勾地制度，令其运作更加畅顺，增强中小房地产企业的生存空间。有地产界人士建议政府考虑引入“意向书”机制，对勾地表内土地成份重新检讨，亦可考虑重新推出一些曾经拒绝勾地申请的地皮，作定期拍卖；并加强透明度，使发展商明白应如何计算勾地价目。当然也有少数企业和学者建议恢复定期卖地制度，预防土地供应紧张和房价飞升的风险。例如恒生银行就在其《恒生经济月报》中，呼吁政府检讨勾地制度是否为地产市场发展带来预计以外的政策风险。

勾地制度的内地化

2006年年初国土资源部明确发文称：有条件的地方，可以建立勾地制度。从2009年开始，上海、广州、深圳等城市开始陆续引进；各地的“勾地制度”版本不同，但其核心要旨在于政府与开发商事前沟通，“有市场”政府才会推出土地，避免流拍。

媒体赞扬者不在少数，勾地制度直接被冠上“平抑楼价”的美称，实际效果如何？

上海版本的“勾地”第一单，就产生了一个地王。2010年2月1日，外滩金融8-1地块凭借其92.2亿元的竞拍价，折合楼面价每平方米34148元，成为上海2009年以来总价、单价的双料地王。

对此，黄良升指出，内地政府采用香港的勾地制度，确实可以解决开发商盲目囤地的行为，但一旦实施不当，勾地制度很可能会成为一种名正言顺的利益寻租，土地部门将难免有从公益部门、宏观调控者的角色沦为经营个体的危险。

“香港还有廉政公署等机构做相应的监督，内地如果要效仿勾地制度，也应该建立相应的监督机构”，黄良升表示。

对招拍挂制度来说，勾地本身并不是一个本质的变化。中央政府出台勾地制度的原因在于：宏观调控后地价低迷；土地流拍现象严重；土地出让秩序混乱，各地政府招商引资对工业用地采取低地价批租方式出让。此外还有在勾地制度试点已经取得的经验。此前，广州和深圳借鉴了香港的勾地模式，建立了竞买申请预告制度。这种制度与香港的方式有所差别，它不需要确定发展商承诺购买土地的最低价，只需要表达购买意愿并交纳保证金。

从制度变迁的角度看，大陆引入香港勾地制度，要分析相应的制度环境、行为主体和行为动机、规则和主体的策略是否与勾地制度相融合。如果不具备，就必须进行相应的改革，创造相应的条件，使其成功运行，不断完善。

从中国大陆的制度环境看，大陆的基本法律对土地出让程序没有作出具体明确的规定，各地对于土地出让程序的规定又各有差别，这就造成各地出让程序不一，规范性不强，程序效力减损。大陆的土地出让制度无法从根源上遏制政府贱卖土地，低地价是地方政府招商引资策略中重要的组成部分。在现实中也经常出现开发商利用法律的漏洞贿赂政府、廉价攫取土地资产的情形。大陆土地拍卖、招标出让的比例还较小，协议出让缺乏制度规范，市场公开程度较低，并且对于批出土地的监管还不严格、有力和到位。

从行为主体和行为动机来看，参与的主体有政府和开发商，还有代表市场需求的民众。中央政府和地方政府的利益不完全一致，行为动机也不一样。中央政府要调控房地产市场，保持价格稳定，满足民众的住房需要，规范土地交易程序和获得土地收益。地方政府的动机在于发展地方经济和获得土地收入。开发商的行为动机主要是获利。民众的动机比较单纯，有房户要求房价不会下跌导致资产贬值，无房户和住房不足户要求购买或租赁可支付的住房。而这些不同行为主体的动机存在冲突的可能。

从规则来看，制度构成由正式约束、非正式约束和实施机制组成。勾地制度是一种正式约束，可以移植，还需要与现有的非正式约束相容才能发挥作用。我国存在中央政府和地方政府、地方政府和具体经手部门人员之间的多重委托代理关系。如果法律监管不严和勾地程序不规范，地方政府和具体经手人员受到政绩和经济利益的双重激励，就可能会谋取私利。

从参与者的策略来看，中央政府是用政治、经济、法律和行政手段来调控房地产市场和约束各行为主体。地方政府为了谋取最大的土地收入，会采取地价上涨策略，成为不变的赢家。开发商的策略主要是通过市场竞争市价拿地，也有些开发商通过行贿等手段，不当手段获取土地。后者从理论上会得到法律制裁和有效监督，但实际上很多地方法律制裁不严和监管不力。

因此，从新制度经济学的角度来看，中国大陆与香港的制度环境、行为主体和行为动机、行为策略和规则不完全一样，实行勾地制度不一定能得到皆大欢喜的结局。

综上所述，目前香港官方和市场普遍认为勾地制度是体现了政府不直接干预房地产市场和通过土地供应管理来宏观调控的好制度。但是勾地制度本身有优点和缺点，在制度运行中也出现了一些问题，需要在程序上加以调整。中国大陆与香港的制度环境、行为主体和行为动机、行为策略和规则不完全一样，实行勾地制度必须进行相应的改革，进一步完善我国的土地出让制度，加强法律规制和监督机制，进一步规范招标、拍卖和挂牌出让土地的方式，加强勾地制度设计和程序设计，总结地方勾地制度经验，加强土地出让后的监督管理，创造相应的条件，使其成功运行，不断完善。