府际关系的涵义、研究对象、研究现状，以及府际关系的研究意义。府际关系也叫“政府间关系”。中国大陆的府际关系研究专家有谢庆魁、林上立、蔡英辉等。其中府际关系有横向府际关系、纵向府际关系、斜向府际关系和网络型府际关系之分。以往往往关注纵向府际关系，后来逐渐关注横向府际关系，更有关注“斜向府际关系”者（周义程、蔡英辉）。府际关系是指不同层级政府之间的关系网络，它不仅包括中央与地方关系，而且包括地方政府间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系。府际关系概念的提出，最早缘起于美国联邦制下的府际运作实践，它注重动态性地研究联邦政府与州政府、地方政府的互动运作关系。中国学者的府际关系研究，大多以“中央与地方关系”作为分析范式。中央与地方关系分析框架倾向于强调中央主导和层级节制，而府际关系分析框架更强调彼此互动合作。府际关系研究的政治和行政意义在于：借鉴他国合理的制度因素，完善我国府际关系模式；促进国家整合化，保障国家统一和稳定；完善国家治理体系，提高政府善治水平；调动多方积极性，促进社会全面发展。

世界各国府际关系的不同制度模式，以及府际关系制度选择的主要影响因素。各国府际关系的制度模式主要有单一制、联邦制、混合制等类型。单一制以普通行政区划为单位，自上而下形成统一的政府权力体系。根据中央调控和监督地方的具体方式不同，可将单一制划分为行政主导型和立法主导型两类。单一制的优越性在于：有利于实现全国的立法统一、行政统一和司法统一；有利于建立统一和竞争性的全国市场体系；中央政府的社会动员能力和决策执行能力更为敏捷和高效；有利于在国民中培养统一的民族认同意识。单一制的缺陷性在于：中央高度集权制约了地方政府的主动性和创造性；容易导致官僚主义和个人专权；不利于地方性公共产品的有效供给。联邦制国家实行联邦政府与各成员政府法定分权体制，地方政府不是联邦政府的创造物而是成员政府的创造物。联邦制有利于发挥各级政府的积极性，有利于协调国家统一性和地方多样性，有利于提高行政效率和促进善治目标。联邦制的缺陷性在于：府际关系处理不当可能引起地区分离主义；府际结构复杂、政府运作费用庞大；联邦制的刚性宪法有可能限制联邦政府推动国家发展的实际作为。由于受特殊历史遗留因素的制约，有些国家的府际关系兼有单一制和联邦制特点的混合型模式。府际关系模式选择是多种因素综合作用的产物，各国不同的地理环境、社会因素、政治因素、经济因素、历史和文化因素，都对府际关系模式的具体制度选择具有影响作用。

全球视野中的府际关系变迁趋势和演进规律。20世纪70－80年代以来，伴随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅猛发展，世界各国都在推进政府再造和治理变革。在全球视野中各国府际关系普遍呈现出地方分权和自治、府际合作与多中心治理等发展趋势。地方自治是指中央政府依法将一部分涉及地方利益的权力及行使这些权力所必需的物质手段，交给经地方居民直接选举产生的地方自治机关，由该自治机关对本地区自治范围内的公共事务实行自主管理的地方管理制度。地方自治的目的是使地方居民拥有参政权利，以达到地方政府的民有、民治和民享。20世纪70年代以来，由于中央高度集权体制越来越不能适应现代化的发展要求，地方分权成为经济发展和政治民主的内在要求，它促成了全球性的地方分权改革浪潮。不仅如此，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即在地方自治和法定分权的基础上，通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。政府间合作促成了多中心治理，即在地方治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由多个主体同时供给公共产品和公共服务。

中国现行府际关系存在的问题，以及府际关系创新的可行制度选择。中国现行的府际关系模式发端于新中国成立之初，是当时促进民族国家整合化、重建社会政治秩序和推动现代化的基本选择。改革开放以来，伴随着经济体制改革的步伐，我国开始改革传统的中央全面集权体制。经过二十多年的非制度性分权改革，传统的中央全面集权体制有所松动，地方政府获得了较大的自主权力空间。但府际关系仍存在不少问题，它主要表现为：中央政府过分集权但却并不拥有足够的支配权力，地方政府在事实上分得了部分权力但却缺乏有效的权力监督，府际关系存在着“讨价还价、互相攀比”、“上有政策，下有对策”等问题。借鉴世界上大国治理的府际关系选择经验，中国在从革命型体制转向治理型体制的制度转型过程中，有必要解构中央政府全面集权体制，致力于建构中央政府选择性集权体制。这种体制的优势在于，它既可以发挥中央集权的长处，也可以发挥地方分权的长处，同时却又克服了中央集权和地方分权的各自弊端。为此，中国需要推进地方分权和自治建设，完善中央与地方的相互依赖和纵向合作体制，以及地方政府之间的横向合作体制。

府际关系是各级政府间为了执行政策或提供服务而形成的相互关系的互动和机制。府际关系产生的原因，一方面是为了发展及执行公共计划所包含的政府各层级间复杂而相互依赖的关系，另一方面是不同层级政府为共同地区提供服务与管理中所形成的交互关系。

府际关系具有如下主要特点：第一，府际关系超越了联邦主义宪法所规范的政府参与型态，涉及到全国与地方、区域与地方、全国与区域、地方与地方及准政府组织与私人组织的关系变化。第二，府际关系是一种人性因素的考量，应该考量及重视在不同治理单位的官员的活动和态度，公务员的行为与态度决定府际关系的概念。第三，府际关系更涉及到官员之间持续接触与信息或意见交换关系。第四，府际关系在运作过程中涵盖了在不同政府层级的所有公务员，如立法者、法官、执行者在决策过程中所扮演的角色。第五，府际关系是一种政策面向，涉及到跨区域且在政策形成、执行与评估过程中行动者的互动关系。

府际关系视野下的政府间关系的主角是政府，包括水平关系与垂直关系的静态与动态互动关系，且在这关系网络中强调政府机关工作人员间的互动角色。府际关系探究的重点是各级政府之间的交互活动、政府间决策过程及协调互动。但是，由于府际关系产生于强调依靠政府组织的权威（凯恩斯主义）来应对经济大萧条和经济的恢复这一背景下，必然导致了对企业、非营利组织和公民参与的轻视。这个不足在以后的政府改革和治理变革中就暴露出来了。

上世纪七八十年代，美国政府间的关系发生了重大变化，出现了政府、市场、社会共同来参与，以应对公共需求的府际管理趋势。此外，九十年代以来的各国政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立，也是推动政府之间合作管理的重要原因。同时，风起云涌的全球治理运动也进一步推动了府际管理的产生和发展。府际管理吸纳了治理理论的精华，例如主张政府组织由金字塔型向扁平化；淡化政府权威，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。府际管理除了注重各级政府关系外，还重视公、私部门的协作，追求建立一种平等关系。

府际管理有以下特征：第一，府际管理是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程，通常允许政府官员采取必要的手段，去推动各项具有建设性的工作。联邦主义具有很强的官僚制特征，各个层级按部就班地完成上级部署的工作任务，缺乏积极性和创造性；府际关系注重政府体系内部的交流与对话，表现为互相之间的博弈与互动；府际管理则是一种更为开放的思维，强调政府系统内与系统外的互动，以解决问题为导向，激励官员积极主动的合作。第二，府际管理是了解和处理政府组织变迁的一种方法或工具，可以用来解释各级政府如何以及为何用特定的方式进行互动，并可提供采取有效策略行为的建议。组织结构理论认为，组织设计受周围环境、成员素质、科学技术、领导和管理方法等因素的影响。府际管理下的政府组织往往具有宽松和谐、变革创新、平等对话的文化氛围。第三，府际管理强调联系、沟通以及网络发展的重要性，这些途径是促使府际间计划得以顺利推展的正面因素。“长鞭效应”反映了信息传递过程中，最初的微弱误差会导致后来的巨大偏差；在层级越大的组织，这种偏差就越大。府际管理主张政府组织从层级制向扁平化、网络化，使沟通变动更为快速、便捷，减少了行政成本，提高了行政效率。

府际管理是改善政府间关系的一种新型思维框架，代表着以合作为基础的互惠的政府关系模型。府际管理一方面强调政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。

（一）协调性、依赖性的网络型结构。府际管理克服了传统官僚体制的弊端，重新安排中央—州（省）—地方政府（市、县、乡镇）之间的关系。传统的政府间关系的管理体制属于典型的官僚制，其主要特点是建立等级制官职和分类的权力层次，实行层级控制，并服从于单一的最高的权力中心；同时依靠完备的规章制度，避免个人化管理。这种管理体制具有权责明晰、快速高效、严格服从、减少摩擦等优点，但这种管理体制一开始就存在着自身的不足，例如层级控制及标准化工作原则不利于调动下属的积极性和创造精神，过多地依靠层级控制必然使管理僵化，对公众的需求反应迟钝，官僚主义严重，扼杀民主精神等。

府际管理突破金字塔型的层级限制，将整个行政组织体系视为网络状组织。各级政府都处于信息枢纽中，能便捷地获取平行或垂直的信息；可以根据公共服务内容和服务对象，采取灵活的组织形式；不同政府间的资源实现共享，实现资源配置优化；对重大或者突发事故协调控制，实行项目管理和危机联动管理。

（二）公共产品和服务的多元化供给。府际管理把民营企业、非营利性组织、公民个人也纳入管理的视野。E·S·萨瓦斯强调公共产品与服务的分权化，主张依据公共物品的性质，采用不同的市场分权策略包括政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、政府赠券、自由市场、志愿服务、自我服务等形式，将原来由政府直接从事和生产的公共物品，分散给民营企业、非营利组织甚至公民个人，并经由多样化、混合式和局部性的制度安排，将多个服务供给主体有机地联系在一起，彼此既合作又竞争，构成一个高效的公共物品与服务供给机制。

府际管理主张公私部门的多元混合。二十世纪八十年代中后期，愈来愈多的地方政府采用合同外包（contracting out）方式来安排地方公共服务。地方政府的部门和机构并不直接负责公共服务的生产，它们越来越多地与公共服务的独立生产者签订合同，由后者按一定的价格向公众提供服务。通过签约安排提供的三个最重要的服务类型是公共工程、卫生和社会福利，以及一般性政府业务（即法律服务、文书工作和计算机服务等）。在美国，三分之二的城市乐意把某些公共工程、卫生和社会福利工程签约外包；十分之四的城市乐意签约外包某些一般性政府业务；四分之一到三分之一的城市签约外包诸如交通、公共安全、教育等方面的服务。合同外包为政府节约了成本。

（三）项目和管理功能上的府际间转移。府际管理主张依据效率原则，把相关公共物品项目和管理功能进行府际间转移。生产公共物品或实施公共规制的技术本质是，不同的服务在不同的地区有不同的效率。劳动密集型服务如警察巡逻和教育，由小型到中型的组织承担最有效率；资本密集型服务如污水污物的收集、处理和排放，则通常是由服务于较大地区和人口的公共设施来承担才最有效率。因此，公共物品和公共服务的供给，应该考虑规模经济效益，采取更为灵活的组织形式。

府际管理还设立政府理事会（council of governments,COG）和地区规划理事会（regional planning councils,RPC）等机构来处理公共物品的外部性。目前发生在地缘层面的政府之间的合作越来越普遍。这种合作既可能是纵向的，也可能是横向的；既可能是正式的，也可能是非正式的。

（四）多方协商、调和的合作机制。府际管理注重建立合作型的组织结构，主张政府的作用是协商和协调公民和各种社区团体的利益，营建共同的价值观；实现政府政策目标的机制是建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求；理想的组织结构是一种合作型结构，由内部和外部共同领导。这种合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。

新公共服务运动的领袖罗伯特·B·丹哈特认为，“在这种新的现实条件下，政府的首要作用不仅仅是通过管制和命令来指挥公众的行动（尽管这样做有时可能是合适的），也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施（胡萝卜或大棒），将人们引导到‘合适的’方向上来。相反，尽管政府在推动社会朝某个方向发展的过程中是重要的参与者，但事实上已经成为另一种意义上的参与政府与私人的或者非营利的团体和组织协同行动，以寻求社区所面临问题的解决方案。在此过程中，政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案（通常是通过公共机构、私人机构和非营利机构结成联盟的形式进行）。”

（五）小社区、跨邻里的大都市地区治理结构。大都市中“巨型（giant）政府”在安排和提供很多公共服务上的“大而无效”以及居民对大城市改革的普遍质疑，说明“一个社区，一个政府”的治理模式是低效的。府际管理认为，大都市中高度集中的政府通常不能及时地对市民的偏好、生活方式和其它城市问题做出及时反应，他们要求管理城市的政治单位应该足够小，以便：“（1）更方便城区里的政府官员充分了解不同公民团体的不同偏好；（2）公共官员将尽可能贴近公民以使他们对不同邻里的生存条件给予不同的回应；（3）政府官僚机构要尽可能小，以便于管理。”

邻里政府（neighborhood government）和邻里议会（neighborhood councils）的创设为解决跨社区的问题提供了良好的途径。在美国洛杉矶，邻里政府和邻里议会广泛运用于包括供水、跨区域的污水、消防、邻里街道等跨社区问题。这种邻里政府，具有半自治性和半权威性的特点：一方面，来自于相关社区的人员自主治理相关社区的事务；另一方面，邻里政府做出的决定，相关社区必须服从。

（六）目标导向、网际沟通的冲突解决方式。府际管理抛弃了过去联邦主义和府际关系处理冲突依靠上级政府权威、法律裁判的方式，而是突出了目标管理、网际沟通、价值愿景、多方参与、对话和协商的冲突解决、管理机制和手段；强调组织互动与网络关系，利用不同功能的专业网络解决问题的过程；围绕以目标结果导向，强调评估、执行、监督、缩短等功能，实现问题的解决及协调、能力建构。

例如区域经济中的地方政府间发生竞争冲突时，府际管理除了通过行政区划调整等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益；同时，府际管理还强调区域治理，通过跨行政区域界线的区域治理，通过以政策议题为导向的资源整合以使其发挥综合效益，提升整体区域的竞争力。

府际管理的兴起将打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义。府际管理的兴起，对中国的政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义。

一是府际管理有利于治理运动的深入。人们越来越意识到，公共事务的有效治理不仅仅依赖于政府，需要将视野扩展到政府与其横向和纵向的政府间关系、政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系，府际管理意味着人们治道思维的变革。

二是府际管理有利于建立公共物品与服务供给的多中心、多层次制度。一些跨地区、大范围的公共物品与服务，例如大江大河的治理、跨区街道的巡逻，需要政府间协调和管理；在提供公共物品与服务时，应该鼓励政府、企业、个人、NGO等各类主体之间的竞争，提高供给效率。

三是府际管理有利于处理好政府间存在竞争与合作中出现的问题。在政府间竞争中，往往存在地方封锁与保护、合作与协调不够、产业结构雷同、外部性问题突出等现象。府际管理倡导的政府间信息共享、资源优化配置、共同规划、联合经营等方式，将为这些问题的解决提供新思路。

摘自《中共天津市委党校学报》，2005.3.89～93