反垄断政策是最早的产业组织政策。产业组织政策分为促进竞争并抑制垄断的政策和规范竞争的政策两类。

反垄断政策措施

反垄断政策示例

反垄断政策国际化

反垄断政策措施

反垄断政策措施主要是从干预市场结构和干预企业行为两方面来进行的。

1. 政府干预市场结构的措施

由于导致市场垄断的最主要因素是卖方集中度，产品差别化和进入障碍。因此，政府干预市场结构，抑制垄断弊病的相应措施是：

1） 降低买方集中度或制止集中度上升

2） 降低进入障碍或制止其上升

3） 降低产品差别化程度

2. 政府干预企业行为的措施

在国外，抑制垄断更常用的手段是干预市场行为。政府干预企业行为的内容包括：干预企业定价方式；干预企业非价格竞争的程度；反对压制竞争对手的行为等。具体地说，其措施包括：

1）禁止妨碍正常交易的契约与合谋

2）禁止对不同销售对象实行价格歧视

3）禁止签订排他性交易协议

4）禁止采取降价倾销的办法争夺市场，压制竞争对手

5）禁止采取不公正的竞争方法以及欺诈性行为来垄断市场

6）禁止企图垄断的联合

反垄断政策示例

美国的反托拉斯法律体系

美国是世界上最早制订反托拉斯法（即反垄断法）的国家之一，其反托拉斯法律体系主要由成文法、判例，以及主管部门（司法部的反托拉斯局和联邦贸易委员会）所发布的各种政策指南构成。其成文法主要有1890年制订的《谢尔曼法》和1914年制订的《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》。《谢尔曼法》共8条，无专门阐释其立法目的的条款，其主要条款只有两条：即第1条禁止的是合谋损害竞争的行为，第2条禁止的是垄断企业滥用其市场优势地位损害竞争的行为。该法同时授予司法部在反托拉斯领域行使行政权，法院行使司法审判权。《克莱顿法》的主要条款有3条，即第2条禁止价格歧视，第3条禁止排他性交易和搭售的规定，以及第7条关于控制企业合并和设立合营企业的规定。《联邦贸易委员会法》的主要条款有两条，即第5条禁止不正当的竞争行为，第12条禁止虚假广告。该法还专门设立了联邦贸易委员会这个独立于政府的反托拉斯执法机构。

美国是普通法系国家，法院的判例在其反托拉斯法律体系中占有重要的地位。首先，由于成文法的规定过于原则和简洁，因此，法院必须结合具体案件对成文法的有关条款进行解释。如《谢尔曼法》的第1条在实践中根本无法执行，因为任何契约都具有限制当事人或第三人从事交易的效果。因此，如果“严格执法”，势必禁止一切商业交易活动。为此，法院在审判实践中，创造出“本身违法原则”和“合理原则”来区别具体的合谋或协商行为是否违法。其次，法院对被诉者的行为是否违法具有最终认定权。即使是司法部与被指控者进行和解所达成的“协议判决”也必须得到法院批准，由法院发布“同意令”才能终止诉讼程序。由于法院的特殊地位，其判决对政府的反托拉斯政策的制订和实施有重大的影响。

除了成文法和判例外，反托拉斯当局还发布了一系列的政策指南。 如司法部和联邦贸易委员会分别于1992年、1995年、2000年联合发布了《横向合并指南》、《知识产权转让反托拉斯指南》、《国际经营中反托拉斯执行指南》，《竞争者之间合谋的反托拉斯指南》等。这些指南虽不具有法律效力，对法院的审批活动也不具有约束力，同时“不能排除反托拉斯执法中的判决和自由裁量权”，但却充分表明了政府的政策取向，对企业的实际经营活动有重要的指导意义。

美国的反托拉斯法律对世界各国的反垄断立法产生了重大影响，其所确定的反垄断法所规范的3类行为——合谋损害竞争的行为、垄断企业利用优势力量损害竞争的行为，以及企业合并（兼并）行为，已为各国和国际组织反垄断立法所采纳。

百年来美国反托拉斯政策的演变

在百余年的反托拉斯进程中，美国社会已基本形成这样的共识，即认为政府应当依其职权、采取措施来防止垄断带来的效率损失。因为无论何种原因所产生的垄断者都可能利用其优越的市场地位，实施限制产量、抬高价格、设置进入壁垒等反竞争行为来获取垄断利润，从而阻碍经济效率的提高与创新，损害消费者福利。

作为政府的一项重要的微观经济政策，反托拉斯政策不是一成不变的，其制定和实施受到很多因素的影响，如：（1）国内、国际经济环境的变化。（2）执政党的执政理念。美国的共和、民主两党对政府在社会经济政策中扮演的角色持迥然不同的立场。持保守主义政治哲学的共和党主张“小政府”，强调市场力量和自由竞争，反对扩大政府权力，反对政府对经济干预；持自由主义政治哲学的民主党则主张“大政府”，强调运用政府权力来消除各种社会经济问题。因此，不同党派的总统上台执政必然在一定程度上影响国家的经济政策。（3）关于垄断和竞争的经济学理论。在本质上，反托拉斯政策调整的是经济现象，反托拉斯法体现的是经济学和法律的交叉。因此，当与市场竞争相关的经济学理论有新的发展时，反托拉斯政策也会出现一定的转变。尤其是二战后，随着产业组织理论体系的形成，其两大流派——哈佛学派和芝加哥学派曾先后成为美国反托拉斯经济分析的主流经济学，美国的反托拉斯政策也随之经历了严厉和自由放任两个截然相反的阶段；而上世纪90年代以来，在以博弈论和信息经济学为基础的新产业组织理论的影响下，政府的反托拉斯政策偏向于积极。

从总体上看，自1890年以来，美国的反托拉斯政策经历了以下几个演变期：

1.1890～1914年：反托拉斯政策的“宽松期”。在此期间的5位总统中，有4位是共和党人。政府执行的是消极、自由放任的政策，对经济活动放手不管，任由卡特尔、辛迪加、托拉斯等各种垄断自由发展。在1887～1903年间，美国还出现了大规模的企业兼并浪潮。

2.1915～1936年：反托拉斯政策的“休眠期”。一战爆发后，美国参战并全面启动了战时经济管制计划，联邦政府停止了所有的反托拉斯活动。一战结束后，政府的反托拉斯活动并未得到有效的恢复。从1915年到1930年中期，不但政府对反托拉斯执法不积极，法院也对企业界相当宽容。1922～1929年间，政府几乎没有实施什么反托拉斯执法活动。1920～1930年期间，美国还出现了第二次企业兼并浪潮。1933年上台的民主党的罗斯福总统推行“新政”政策，颁布了《国家工业复兴法》，宣布暂停实施反托拉斯法。

3.1936～1972年：反托拉斯政策的严厉期。从1936年至二战前，“新政”并未取得显著的成效。罗斯福政府认为复苏经济的关键是竞争，因此转变立场并实施了积极的反托拉斯政策。索卡尼—旺科姆石油公司、美国铝业公司、美国烟草公司等一些大企业因其市场份额过大而被政府起诉，并被判决败诉。二战中后期美国参战后，政府基本暂停了反托拉斯活动。二战后，一方面是强调政治和经济权力分散化的“民粹主义”在美国盛行起来；另一方面，从上世纪50年代起，现代产业组织理论开始形成，哈佛学派所建立的市场结构、市场行为和市场绩效理论，即“结构—行为—绩效”模式（SCP三段论式）对反托拉斯政策产生了重大影响。该学派提出的实施严厉的反托拉斯政策的观点得到立法和行政当局的认同。政府的执法行为非常严厉，尤其是在炼铝、屠宰、卷烟和石油等行业。据统计，20世纪60年代的反托拉斯案件比前10年增加了两倍，而且原告反托拉斯局的胜诉率相当高。该时期也被称为反托拉斯的“黄金时期”。

4.1973～1991年：反托拉斯政策的“效率主义时代”。在该时期，产业组织理论中新兴的芝加哥学派的理论得到了政府采纳。该学派主张政府尽量减少对市场的干预，应当以对经济效率是否有促进作用来认定企业的行为是否违反了反托拉斯法，产业集中、合并、协议限制等这些在五六十年代被严格限制的商业活动都应以效率来重新评价。为此，政府主要以效率原则来制定政策，如1982年的《合并指南》。同时，政府大大减少了执法活动，执法的对象也主要限于核心的卡特尔行为，以及直接竞争者之间一些规模较大的合并和联营等，针对垄断行为所展开的执法活动则几乎完全停止。里根和老布什时期的反托拉斯局和联邦贸易委员会也因此被喻为是个“摆设”。

5.1992～至今：反托拉斯政策的“适度激进”期。上世纪90年代以来，冷战结束，经济全球化进程进一步加速，统一的全球市场逐步形成，信息技术产业得到高速发展，跨国限制竞争的问题也不断出现。为此，90年代的民主党克林顿政府实施了“适度激进”的反托拉斯政策。在政策取向上，政府更加注意维护公平和保护消费者的利益，重视“创新竞争”和知识产权的作用；在对外政策上，政府一方面鼓励本国企业合并，另一方面则扩大反托拉斯法的域外效力，积极打击国际卡特尔。2001年小布什就任新一届总统后， 也基本继承了这些政策。

启示

通过上述介绍和分析，我们可以得出有益的启示：首先，我国有必要制定一部反垄断法。因为我国正在完善社会主义市场经济体制，而制定反垄断法则是市场经济的客观要求。其次，要更加重视反垄断政策的功能和作用。反垄断法的基本内容很简单，但反垄断政策却是丰富多彩的，它必须根据经济环境等因素适时进行调整。第三，对反垄断法要有正确的定位。该法的价值目标是单一的，即通过保护有效竞争来促进经济效率和消费者福利。我们不应当赋予反垄断法以解决分配正义和促进政治民主等任务，不能指望该法能解决经济活动所产生的各种社会问题。第四，针对经济全球化的时代特点，要积极吸收一些有益的制度，如反垄断法的域外效力制度。最后，在制定和实施反垄断法时不宜完全照搬国外的一些制度和经验，必须充分考虑我国的国情和经济环境。同时要加快对政府管制的改革，理顺政府与市场的关系，逐步消除“行政垄断”和各种形式的“保护主义”，进一步优化经济运行环境。

反垄断政策国际化

1． 20世纪90年代以来企业垄断行为日益国际化

20世纪后期以来，随着经济全球化和各国市场对外开放的不断发展，企业经营活动不断跨越国界，跨国经济活动的规模越来越大，企业的市场范围不再限于本国或本地区的地域范围，而是扩展到本国或本地区之外的多个国家或者地区。各国企业之间的竞争变得越来越激烈，由于垄断的有利可图，许多国家尤其是经济发达国家的企业不断运用各种垄断手段在国际市场上建立和扩大垄断，国际市场上的垄断愈演愈烈。主要表现在以下几个方面：

一是国际卡特尔活动越来越猖獗。经济合作与发展组织（OECD）2000年的一份报告指出，虽然无法精确计算国际卡特尔组织给全球经济带来的损失，但是可以肯定近年国际卡特尔活动的危害较以往更严重①。OECD2002年的一份报告称，保守估计，卡特尔活动每年导致的损失数以十亿美元计②。伊维内特（Simon J． Evenett ）等人在其研撰的一份报告中说，在20世纪90年代，被美国和欧共体反垄断机构入罪的固定价格或分割市场的卡特尔波及全世界30多个国家，涉足化学、金属、交通、服务等各大行业，许多著名跨国企业牵涉其中，其中多数卡特尔存活时间为数年甚至更长③。

二是以垄断国际市场为目的的跨国并购频繁。20世纪90年代全球掀起了新一轮并购高潮，到1999年全球并购活动达到一个巅峰，并购总金额超过3．4万亿美元，其中包括不少并购金额巨大的个案，范围涉及金融、电讯、航空、汽车制造等各主要产业④。这种跨国并购不仅大大加强了跨国垄断企业的垄断实力，巩固和扩大了这些企业在本国或本地区市场的垄断地位，而且大大加强了这些跨国垄断企业垄断国际市场的能力和行动，巩固和扩大了这些企业在国际市场的垄断地位。

三是跨国垄断企业在国际市场上，尤其是在新兴市场上滥用市场势力行为日益加剧。比如著名的微软公司，就采取各种手段维护和扩大其在个人电脑操作系统市场上的垄断地位，并且企图垄断浏览器市场和将其浏览器与操作系统捆绑⑤，虽然其遭到美国、日本、欧盟等国或地区反垄断机构的指控，但其依然滥用其在个人电脑操作系统市场上的市场势力继续维护和扩大其垄断地位，特别是在新兴市场上，几乎不受任何限制地滥用其在个人电脑操作系统市场上的市场势力排斥竞争者。

国际市场上愈演愈烈的垄断对全球经济发展和全球福利造成了严重的损害，特别是对发展中国家经济发展构成了严重的障碍，因此各国政府不得不将反垄断的范围由国内市场扩展到国际市

场，不得不将反垄断的对象由国内企业扩展到国外企业。

2． 各国反垄断政策间存在差异和冲突

目前，世界上约有近百个国家制定了各种形式的反垄断政策，但是由于经济发展水平、文化背景、价值取向等不同，各国反垄断政策之间存在重大差异。

一是立法进程上的差异。反垄断政策对于市场经济的正常运行有着重要意义，因此，大多数市场经济发达经济体大部分都在20世纪50年代前后相继制定了反垄断法。如美国最早于1890年颁布了第一部反托拉斯法——《谢尔曼法》，日本于1947年制定了《禁止垄断法》，欧盟在1957年成立时即形成了其竞争法体系。经过多年的实践和不断修改，到现在它们的反垄断政策体系已经发展得较为完善和成熟。而一些转型国家和发展中国家直到20世纪90年代前后才开始制定各自的反垄断法，如俄罗斯1990年才颁布第一部反垄断法《竞争法和限制商品市场的垄断活动法》，哥斯达黎加、巴拿马等拉丁美洲国家也到20世纪90年代才引入了反垄断法。另外，大部分发展中国家和欠发达国家至今还没有制定反垄断法。可见，各国在反垄断立法进程上存在巨大差异，而这种差异直接导致各国反垄断政策及执行上的不协调。

二是反垄断政策目标的冲突。一国反垄断政策在发展演进的不同阶段，政策目标可能存在差异，而各国反垄断政策不仅发展阶段不同，而且在理论背景、基本理念、价值取向等各方面均有所不同，因此，导致彼此间政策目标存在冲突。如美国和欧盟虽然都强调竞争本身是竞争政策的侧重点，但是美国反托拉斯法偏向于将竞争作为终极目标，政策目标在于促进和保护竞争，提高消费者福利。欧盟则认为竞争只是通向最终目标的手段，而不是终极目标，竞争政策的目标是防止竞争被扭曲，是促进欧盟成员经济一体化，甚至将竞争政策视为产业和经济政策工具，应用领域更广泛。加拿大竞争法不以促进竞争为最终目标，旨在创立一个使潜在竞争利益最大化的法律环境，竞争法有超越竞争的灰色目标。而发展中国家出于发展本国经济和提高本国企业国际竞争力的需要，往往通过竞争政策的豁免来允许某些限制竞争行为的存在，这在某种程度上说与产业政策的目标有所重合。

三是反垄断政策管制规则上的差异。反垄断政策管制规则上的差异主要表现在三个方面：（1）各国反垄断政策管制的实体规则之间存在差异，即对于同一限制竞争行为各不同反垄断机构可能做出不同的判断，从而引发矛盾与冲突。这主要体现在对滥用市场主导地位和企业合并的管制规则上，如美国反托拉斯法认为企业获得优势地位本身并不违法，因为这是竞争应有的结果；而欧盟则认为具有市场主导地位的企业应该承担特殊的责任。（2）反垄断程序存在差异。如美国要求企业合并前要接受司法部或联邦贸易委员会的考察，即采用的是事先预防机制，而有些国家采用的是事后救济机制，即对合并后形成优势地位的企业滥用市场势力进行管制。（3）反垄断惩罚机制存在差异。如美国反托拉斯法不仅将卡特尔视为严重犯罪，而且对限制竞争行为责任个人进行惩罚，而大多数其他国家只规定对违法企业进行制裁。这说明，即使是已经有了比较完善的反垄断政策体系的国家和地区，由于存在反垄断政策管制具体规则上的差异，也会导致各不同国家或地区反垄断机构对同一限制竞争行为是否违法的认定的冲突，从而造成各国或地区反垄断政策的不协调。

反垄断政策的差异难以避免地会带来福利损失。主要表现在：

一是导致垄断的地域差异。由于各国反垄断政策不同，对于同一行为的管制松紧不一致，这可能导致有些跨国公司从法律选择的角度而非经济效率角度来考虑其投资策略。某一行为如果在A国反垄断政策管制范围以内，但在B国是合法的，跨国公司在选择投资地时就会回避A国，而选择在B国进行投资，这样导致的结果会是A国竞争性程度高，而B国垄断程度高，如果B国本国企业不具有竞争能力，就会形成本国市场被外国企业垄断的结果，从而损害B国相关产业的发展。

二是多套平行的反垄断政策增加了企业的成本负担。由于各国反垄断法的差异，跨国经济行为就要接受多套平行的反垄断政策的管制，因此，就要付出更多成本。例如，一项跨国并购可能涉及多个国家，而每个国家的审核标准、审批程序都不同，企业就需要准备多套材料、等待更长的时间，导致并购成本增加，一旦并购完成，企业垄断了市场，企业就会将这些成本转移给消费者。

三是反垄断政策的差异造成效率损失。由于各国反垄断法的差异，各国反垄断法对本国利益的保护，许多合理的跨国经济活动会受到反垄断法的限制，合理的跨国并购活动会受到限制，由此导致资源配置效率的下降，从而损害全球福利的提升。

3． 单个国家或地区的反垄断政策应对国际垄断行为的缺陷

一是任何国家或地区制定的反垄断政策都不具有国际权威性。虽然已经有一批国家或者地区制定了反垄断法，以反垄断法为核心，形成了系统的反垄断政策，但是，至今没有具有国际权威的全球统一的反垄断法，各国或地区基本上是各行其是。虽然一些国家或者地区运用自己制定的反垄断政策实施反垄断行动，但是这些行动并不会被其他国家或地区认同。这构成了国别或者区域反垄断政策治理国际垄断的根本性的制度缺陷。

二是单个国家或者地区的单独的反垄断行动的能力受到根本限制。由于资源约束和管辖权问题，各国反垄断机构更常治理的是国内存在的限制竞争的行为，面对跨国限制竞争行为，单个国家或地区的反垄断机构常常显得心有余而力不足。比如，国际卡特尔活动通常非常隐蔽，其犯罪证据往往分散在许多不同国家或地区，在缺乏他国政府配合的情况下，即使是反垄断经验和能力都具有绝对优势的市场经济发达国家要对其进行调查取证也是非常困难的，既费时费力，更费财，而对于经验不足、资源缺乏的发展中国家来说更不可能完成取证工作。因此，单个国家或地区反垄断机构要么难以发现违法垄断行为，要么发现了也难以证明其行为的违法性，即使能够证明行为违法，要对境外违法者进行处置、对在境内没有资产的外国公司进行制裁极其困难。

三是单个国家或地区的单独的反垄断行动可能会导致国家间或地区间的冲突。（1）国内反垄断法域外适用引发的冲突。原则上，一国或地区的反垄断政策只能对本国境内发生的限制竞争行为发生作用，而事实上，由于缺乏针对跨国限制竞争行为的管制体系，各国或地区反垄断机构大多沿用美国“效果原则”的传统⑦，将国内反垄断政策的效力扩展至域外反竞争行为，这种治外法权不可避免地会带来国际冲突。原因在于：第一，目前并不是所有国家都承认效果原则的合法性，而不承认效果原则的国家可能会直接抵制其他国家对其企业限制竞争行为的制裁，或者通过其他方式进行报复，比如以反倾销名义征收高关税等。第二，因跨国限制竞争行为涉及多个国家，依据效果原则这些国家都对其具有管辖权，就不可避免地出现管辖权重叠，由此导致管辖权的冲突。第三，一国的治外法权与本国的经济势力及在世界经济中的地位密切相关，通常经济发达国家具有更强的治外法权，也就是说在效果原则同等适用的情况下，实际上发达国家较发展中国家管辖能力更强。结果是，在实际执法中，发达国家有能力对影响其利益的发展中国家企业限制竞争行为进行制裁，但发展中国家鲜有能力采取对等行为。因此，国内反垄断法的域外适用会导致发达国家和发展中国家之间的冲突。第四，各国治理国际垄断行为的出发点是维护本国利益，很容易出现忽视其政策对其他国家经济利益的影响，甚至还可能出现牺牲他国利益来提升本国福利的现象。在这种策略指引下，当受益国的获益小于受损国的失益时会导致全球福利损失。而且，即使受益国的获益大于受损国的失益，作为独立经济体的任何国家都不会甘心他国利益提升以本国福利损失为代价，这也必将导致国与国之间的利益冲突。（2）单个国家或地区反垄断政策与国际贸易政策导向的冲突。在经济一体化过程中，各国和国际组织努力寻求贸易领域的自由化和透明化。随着各种关税、非关税贸易壁垒的降低，传统的贸易保护手段越来越遭受他国抵制。于是，在激烈的国际竞争中，为了最大限度寻求本国利益，反垄断政策成为许多国家堂而皇之的贸易保护工具，成为设置各种隐性壁垒的重要手段，其中最明显的表现就是以公平竞争为幌子对国外产品的进口实施反倾销，导致的结果是反垄断政策所体现的贸易保护与WTO坚持的国际贸易政策的自由化导向相冲突。（3）单个国家或地区反垄断政策与他国产业政策的冲突。出于发展本国经济的需要，许多国家都在产业政策的指导下直接或间接支持某些产业的发展，这本身即可能构成反垄断政策针对的国家垄断行为；政府可能明确豁免或默许某些企业的限制竞争行为；对于某些产业，可能以国家产业政策的名义对外国企业参与并购规定禁止或给予特别限制；等等。由此就难以避免地导致反垄断政策与他国产业政策的冲突，严重的会引发政治冲突。

总的来看，国际市场的垄断日益加剧，给全球经济发展造成的危害越来越大，由于缺乏国际性的统一的反垄断政策，各国或地区制定的反垄断政策存在着诸多差异和冲突，任何国家或地区单独推行以其本国或地区制定的反垄断法为依据的反垄断政策都必然面临根本的限制，带来诸多冲突。因此，要在全球范围内有效地推行反垄断政策，就必须进行国际协调。