德意志联邦共和国政党地位，组织原则和作用要受到《宪法》以及一种专门政党法（《基本法》第21条和1967年7月24日通过的《政党法》）制约。德国《政党法》自1967年7月24日颁布实施以来，根据国内政治活动新变化而多次修改，最后一次修改于2002年6月28日。与最初文本相比照，现行《政党法》也是41条，但增设了一章：“对不真是报告采取的程序及处罚措施”，补充规定了31a和和第31b条，并插入作为第六章。总条数不变，但在关于政党的财务报告，资金捐赠，财务检查以及相应的处罚方面作了相当详细的补充，构成了《政党法》内容最多的一部分。

制定背景

主要内容

引申问题

小结

制定背景

德国是世界上第一个就政党进行单独立法的国家，这有其独特的历史背景。

(一) 历史的教训使德国人认识到,政党政治只有在法律的限制下,才能沿着健康轨道发展。总结历史, 魏玛共和国和希特勒时期不稳定政党体制的教训成为创立新型政治体制的基础。魏玛共和国被称为民主体制的典型代表, 但是它缺乏有效的约束, 无法组成统一的,稳定的政党联盟, 进而建立强有力的政府。这一时期德国有大小一百多个政党, 能经常进入议会的政党有二十多个。许多德国人认为这种政府既弱小也缺乏明确性, 没有统一的目标将德国人凝聚起来; 希特勒时期的政党体制则走向另一个极端———以纳粹党为核心的高度垄断的政党体制, 缺乏起码的民主机制, 希特勒统治期间于1933 年7 月14 日颁布禁止建立政党的法律,规定“民族社会主义德国工人党”(纳粹党)是德国唯一合法的政党, 建立了纳粹党“一党专政”。在此基础上组成的集权政府推行的是令人发指的政策, 结果导致第二次世界大战的爆发和德国在战后的被分割。两个极端的教训, 使许多德国人产生一种消极的意识,即应该尽量避开政党政治生活。然而, 自19 世纪始, 现代政党随代议制度的建立和发展而逐步建立和发展起来, 政党政治已不可避免。问题在于如何建立一种恰当的政党制度, 既能加强德国人的凝聚力, 再次唤醒他们的公民责任感, 又能保证德国不能随意膨胀自己的欲望。所以从联邦德国成立之日起, 把政党政治纳入民主法治的轨道这个问题就被提上重要的议事日程。

(二) 战后初期联邦德国政党体制和政党局势混乱,联邦政府希望尽早建立稳定的政党制度。1949 年9 月20 日,在德境西占区正式建立德意志联邦共和国,简称联邦德国或西德。同年10 月7 日, 德境东占区也建立德意志民主共和国,简称民主德国或东德。自此,在德国历史上开始了长达四十年的、由外部力量强加的东西分裂状态。

战后德国纳粹投降, 禁党令也随着宣告解除, 政党开始重建, 德国西部涌现出为数极多的政党, 出现了500 多个组织要求建立政党, 最终有150 多个获得了政党身份。比较有影响的政党包括基民盟、基社盟、社民党、自民党、共产党、联邦联盟党、巴伐利亚党以及汉诺威党等。这一时期, 由于历史、政治、经济等各种因素的制约, 自然形成了两大政党阵营,即以联盟党(基民盟/ 基社盟) 为一方的右翼和以社民党成为另一方的左翼。这种左右对立的局面, 使得刚组建的联邦政府不能更有效地发挥作用。

1949 年5 月23 日联邦德国通过了《基本法》, 在第21 条中对政党作出规定:“政党应参与国民政治愿望的形成。政党可以自由成立, 它们的内部组织必须遵循民主原则。它们必须公布经费的来源; 凡是政党的目标或其成员的行为意在损害或推翻根本的民主秩序, 或对德意志联邦共和国的存在有不利的影响, 都将被视为违反宪法。联邦宪法法院有权对违反宪法的行为进行裁决”。《基本法》保证了政党的合法存在及政党自由, 同时也规定了其责任, 表明政党成为国家政治生活中极为重要的组成部分。但这毕竟只是原则性的规定,而政党政治中的许多具体问题, 却难以找到明确而又统一的解释。联邦议院中的各个政党为了更加明确政党的地位及政党的职能,开始讨论制定一部具体的部门法。

(三) 制定《政党法》之时德国政党政治正处于由乱到治的时期,议会也在长达十八年的讨论中对《政党法》基本达成一致。在1949 - 1966 间, 联邦德国的政党政治格局由初期的政党林立逐渐演变为三元政党政治格局。即1961 年和1965 年进入第三、第四届联邦议院的政党均为3 个,社民党、联盟党和自民党,政党政治逐步趋于稳定化、规范化。1966 爆发的经济危机及自民党的倒戈, 还有极右翼政党的挑战与社民党显示出新活力, 第五届联邦政府总理路德维希·艾哈德辞职, 接替他的是库特·格奥尔特·基辛格。由于联盟党在联邦议院中已不占绝对优势, 它只能希望在与社民党合作的范围内重整旗鼓,这样,在新领导人的带领下,一个前所未有的大联合政府成立了。这标志着联邦德国政党体制发生了历史性转折: 经过17 年的反复较量, 联盟党终于承认了社民党的平等政治地位和执政能力, 确立了两大政党轮流执政的二元体制; 社民党参与执政, 为它宣传和推动自己的政治主张以及未来的联邦议院的选举取得了有利地位, 为该党在大联合政府束后长达13 年的时间里执政奠定了基础。

社民党与联盟党组成的大联合政府, 使得联邦议会在政府执政问题和法律通过问题上形成前所未有的一致, 为长期酝酿的《政党法》的最终出台作好了程序上的准备。

(四) 联邦德国当时处于东西方对抗的前线,联邦政府仍需要继续加强法律上的控制,来抵制共产党的影响。从1947 年下半年起, 随着两大阵营冷战的发生和加剧,联邦德国也同欧美发达资本主义国家一起掀起了反共浪潮。1956 年, 联邦德国第一任总理阿登纳采取异常反共的政策, 联邦政府要求联邦法院, 以不遵守《基本法》为由取缔了德国共产党(德国共产党根本就不同意签署《基本法》) 。反共活动使共产党的活动受到很大打击, 党员数量和党的影响也急剧减少和降低, 但由于联邦德国处于两种社会制度对抗的前线, 共产党在联邦德国仍有一定的影响, 联邦政府也不敢对共产党掉以轻心, 仍需通过立法来限制和打击。尤其是1966 年社民党加入到政权中来, 由于历史原因, 社民党的思想体系同共产党是对立的, 所以制订具体约束政党活动的《政党法》来限制共产党的发展也就成为必然。

主要内容

德国《政党法》大致包括四个方面的主要内容

1.关于政党的一般规定。

与德国立法的一贯文风一致，《政党法》的第一章是关于政党定义宗旨等的抽象性规定，主要包括以下几个方面的内容：

（1）总则的第一条规定政党在宪法中的地位，政党在公共生活中应当起到的作用，政党的目标以及政党的职责。政党的第二条规定政党的定义；（2）第二条第1款规定政党是一种公民的结合，他们持续的或者在较长时间内影响着整个联邦或者一个州的政治意志的形成，并且在德国联邦议院参与代表人民，根据其事实关系的全貌，根据其组织的规模和稳定性，通过其成员的人数和在公共场合的展示，树立并保证其目标的严肃性；（3）政党享有诉权。（4）政党的命名的一般规定。（5）政党的平等对待原则。

2．关于政党内部秩序的规定

（1）关于党的章程纲领以及党的基本信息的报告、公开制度。规定任何人都可以在联邦选举委员会查阅政党的有关信息并免费获得复印件；（2）关于政党划分为区域性组织的规定；（3）关于政党内部机构组成的规定。包括党员大会、党员代表大会、党的执行委员会和履行特殊职责的党的一般委员会；（4）关于政党的选举制度。明确规定了代表和委员会成员由选举产生, 任期最多2 年(没有关于连任的规定)，除法律和党章另有规定外, 党的投票一律以简单多数方式通过;规定了秘密投票原则。（5）关于党内仲裁制度的规定。包括可以通过仲裁解决的争议的范围、仲裁委员会的组成及成员的任期、回避等；（6）关于对党员和党的区域性组织的处分以及党员权利的规定。

3. 关于政党财务的规定。

（1）关于国家资助的原则和数额；（2）关于党内资金平衡的规定；（4）关于党的财务报告和检查制度的规定。这部分规定相当详尽、细致, 包括报告的义务、报告书的内容、收支项目的计算、资料和账簿的保管、检查方式及检查人员资格和对违规行为的处罚等；（4）关于接受捐赠的规定。明确规定了合法捐赠的范围、处理违法捐赠的方式和对违法捐赠的处罚。

4. 关于禁令执行的规定。

包括禁令的执行机关和如何处理一个被禁止的政党的替补组织等问题。

引申问题

1．《政党法》中政党财政资助的规定

对于现代政党的有效运行，最关键的莫过于财政来源。如果政党是一架机器，那么财政资助就是维持这台机器运转的燃料。简言之，政党的组织机构、选民联络、广告宣传等一切活动，都离不开金钱。而要提供这些开销，只靠成员的党费或捐款是远远不够的。政党还必须通过各种渠道，获得社会或国家的广泛资助。如何以合宪与合法手段去获得资助，乃是每一个政党所必须考虑的中心策略问题。

现代政党的财政来源主要是党费收入，例如, 基督教民主同盟1992 年的预算是2. 22 亿马克, 其中9400 万美元是来自于党费, 社会民主党有2. 82 亿马克的收入, 其中党费1. 52 亿马。各种捐款与“创收”，以及国家财政拨款，即由国家向政党提供资金或经费补助,是西方国家的通行做法, 目前大部分西方国家都采取这种方法, 这是因为在这些国家看来,政党在竞选中对金钱的依赖会导致政党对于资金提供者的依赖关系。“受人钱财, 为人办事”, 造成政党政治中的腐败现象。如果由国库支出这些竞选费用, 就可以避免这些现象, 于是西方国家这种想法付诸于实施。德国是西方第一个用《政党法》来规范政党活动的国家。在1967 年通过的这部法律中对补贴政党参加竞选作出了规定, 国家对联邦或地方选举中所获得的第二票(投给参选政党的票) 按全联邦统计超过有效选票的5% , 或者在本选区所得的第一票(直接投给候选人的票) 超过有效选票的10% 的政党, 有权领取补贴, 补贴的标准是每张选票2. 5 马克, 74 年提高到每张3. 5 马克, 87 年提高到每张5 马克至今。而且必须公开账目, 前总理科尔就是因为被揭发在1993—1998 年接受150—200 万马克的秘密捐款而使基民盟大受损失。以公务员廉洁高效著称的瑞典是实行国库补助比较成功的国家, 1972 年通过了《面向政党的国库补助法》, 对参加国家选举的政党进行补助, 据1965 年的数据, 国库补助金在各个政党中占有了很大的比例, 温和联合党最少, 38.3%。中央党为80. 5% , 人民党为61. 3% , 社会民主党为58.7% , 共产党为44. 9% , 各个政党对于国库的补偿有着很强的依赖性。由于政党的补助不是以政党的立场为条件, 资金的分配不是根据各党的政策、纲领和思想来进行, 这就保证了政党不受垄断势力的支配, 总是诉诸选民的支持, 选民的支持率高, 所获的议席就多, 所获的补助金就多。

2．关于政党内部组织问题

根据《基本法》第21条第1款规定，政党内部组织必须符合民主原则。这就进而提出了一个问题，即一个政党的组织什么时候才能被认为是民主的。关于这一问题不同观点基本上可以被概括为以下两种类别：第一种认为，当一个政党的政治主张的形成过程是通过自下而上的途径来完成的时候，这个政党就是民主的；而另一类意见则认为，当政党的领导人向党员证明自己是政党产生的，例如在代议民主制中，这时政党内部民主才能有保障。《政党法》本身当然并不能解决这一争论，但是，在某种程度上它却能够采取预防措施，以保证党的领导人员必须通过党内的民主选举而使之合法化，而且党的领导层只有一部分可以由那些被称为当然成员的人组成。人们已经注意到：解决政党和其他党员之间纠纷的党的仲裁法院不应该包括任何（党的）执行委员会的成员，或者是党的工作人员，以便更好的保证审判的独立性。

《政党法》没有完全满足要使它称为保证党内民主条件的有效文件的那些人的期望。尽管如此，这项法律，使各个政党更难于比以往那样去发展反民主的程序步骤和时间措施了。

3.对政党平等诉讼主体的法律定位

《政党法》明确规定了政党及其最高级的区域性组织可以作为原告或被告进入法律诉讼程序，这实际上是赋予了政党法人地位，明确了政党与其他社会组织一样，也是民事、刑事和行政法律关系中的平等主体。

小结

从世界范围看,德国《政党法》是非常典型和具有代表性的。虽然其颁布的背景和作用在很大程度上具有意识形态上的冲突。但其在政党经费公开，以及政党内部民主秩序方面等的规定具有其不可忽视的借鉴价值，政党作为现代民主社会政治活动重要主体，其对于民主政治的发展具有极其重要的作用，胡锦涛同志在十七大报告中提出依法治国的核心是依宪治国。政党制度是宪法的应有内容。在我国，宪法不能直接适用，因此不少学者我国应当提出制定一部政党法。德国的《政党法》是全世界第一部关于政党的单项立法，对于我国在未来制定一部政党法规具有一定的参考价值。