四川省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见

川府发〔2011〕10号

各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），现提出如下实施意见。

一、高度重视城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治工作

近年来，各地积极采取措施开展农村土地整治工作，加强城乡建设用地增减挂钩试点，有力促进了耕地保护，推动了城乡统筹发展和社会主义新农村建设。与此同时，个别地方也出现了擅自改变拆旧已复垦耕地的农用地用途、违背农民意愿等亟待规范的问题，损害了农民权益，影响了土地管理秩序。国发〔2010〕47号文件明确了城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治工作的总体要求，提出了严格规范增减挂钩试点、加强农村土地整治的工作方向、重点内容和保障措施。各地、各有关部门要进一步深化做好增减挂钩、土地整治工作重要性的认识，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，扎实有效推进城乡建设用地增减挂钩试点，推进农村土地整治工作，提高国土资源管理利用水平，促进城乡统筹发展。

二、严格规范增减挂钩试点

各地、各有关部门要针对城乡建设用地增减挂钩试点中出现的问题，采取切实有效措施加以规范，避免挂钩试点工作出现偏差，确保城乡建设用地总量不增加，耕地面积不减少，推进统筹城乡农村土地管理制度改革顺利进行。

（一）认真做好项目区规划。依据土地利用总体规划，科学编制增减挂钩试点项目区实施规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标。增减挂钩项目区原则上在同一县（市、区）级行政区域内安排，拆旧区以行政村为单位推进，挂钩周转指标规模原则上控制在50公顷以内。城镇建新区和农民集中居住区选址必须符合土地利用总体规划和城市规划、村镇规划，不得占用基本农田。农民集中居住区的规划选址应充分征求项目区农民群众的意见，建新区应设置在土地利用总体规划安排的有条件建设区内。项目区实施规划一旦批复，必须严格执行，不得随意调整或更改。坚决扭转在增减挂钩试点中重新区、轻旧区和重城镇、轻农村的倾向，坚决纠正突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标的偏差。拆旧区一经确定严禁变更，建设新区确需调整的，按申报程序逐级上报审批。各地在编制项目区规划时，要与推进全省新农村建设示范片等工作有机结合，以土地利用总体规划和农村集体土地确权登记颁证工作成果为依据逐块核实，确保项目区拆旧地块的真实性和准确性。从2011年1月1日起，“5·12”汶川地震灾区城乡建设用地增减挂钩试点项目区全部纳入常规性审批，所需周转指标全部纳入国家下达我省周转指标总规模统一管理。成都市按国务院批准的《统筹城乡综合配套改革试验总体方案》执行。

（二）切实规范增减挂钩试点项目区实施与管理。各地、各有关部门要严格按照“先安置好项目区农民群众，拆旧区复垦验收后，城镇建新区方可使用节余的建设用地指标”的原则，采取切实有效措施规范增减挂钩试点工作。增减挂钩项目区批准立项前不得实施拆迁和建设，项目实施过程中农民意愿发生变化的不得强迫参与和强拆。增减挂钩试点涉及工程建设的必须严格执行项目法人制、招投标制、合同制、公示制、监理制、审计制等制度。拆旧地块必须复垦为耕地，纳入耕地台账登记、统计，按耕地管理，并及时将复垦后的耕地移交给农民或集体经济组织耕种，优先补划为基本农田。在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点，严禁在试点以外以各种名义开展城乡建设用地调整使用，严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严禁任何单位和个人擅自改变已复垦耕地的用途用于高尔夫球场、文化休闲、体育公园、别墅、会馆等非农建设。

（三）进一步规范挂钩周转指标使用。各地、各有关部门要严格按照下达的挂钩周转指标组织实施试点，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁循环使用周转指标。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，节余的建设用地指标在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准方可将节余指标少量调剂给城镇使用。城镇建新区土地必须征收为国有，属经营性用地的，要按照规定以招标、拍卖、挂牌出让方式供地。项目区复垦耕地和节约的周转指标未经验收确认的，城镇建新区周转指标不得使用，违者按违法用地处理并暂停试点工作。

三、扎实推进农村土地整治

各地、各有关部门按照有利生产、方便生活、改善环境的原则切实加强农村土地整治，着力提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。

（一）大力推进“金土地工程”。各地要进一步发挥“金土地工程”在我省统筹城乡发展中的载体和抓手作用，着力采取措施加以推进。全面开展农村土地整治自查、清理和实施评价工作，认真开展土地整治专项规划编制工作。大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设等农业基础设施建设，有针对性地采取培肥地力、改良土壤等措施，稳步提高耕地质量。经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久性保护。严格农村土地整治项目验收工作，充分运用四川省农用地分等定级成果，严格实行补充耕地按等级折算制度，确保“金土地工程”实施质量。

（二）积极探索项目实施方式改革。各地要选择若干项目积极开展农村土地整治实施方式改革试点，探索通过以奖代补或定额补助的方式，依据评审核定标准和招投标中标价格平均水平，严格按照村务公开程序，将农民可以承担的土地平整工程、农田水利建设、田间道路建设等工程，直接交给项目区农民群众自行组织实施。其他工程仍严格依法按照工程招投标管理有关规定办理。项目后期管护费、地力培肥费和调地费均要纳入项目经费预算，并采取定额补助的形式直接拨付给承包地农民，包干使用。

四、切实保障增减挂钩、土地整治工作落实

规范城乡建设用地增减挂钩试点，做好农村土地整治工作，对于加强土地资源保护利用具有重大意义，事关经济社会可持续发展。各地、各有关部门要牢固树立科学发展观和正确的政绩观。

（一）切实加强组织领导。采取省、市、县、乡四级联动的方式统一组织开展增加挂钩试点工作和农村土地整治工作，形成政府主导、国土资源部门搭台、相关部门各司其职、协调联动的工作机制。各部门根据职能分工，落实责任，分工协作，形成合力，规范推进增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。

（二）充分尊重农民意愿。城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须将农民利益放在首位，坚持农民群众自愿参与，保障农民的知情权、参与权和受益权。要充分征求农民群众的意见和建议，建立听证、论证制度，在集中居住区选址、户型设计、基础设施配套、公共服务设施配套、农业生产设施配套、预留集体建设用地和安置补偿等方面举行听证，涉及土地权属调整互换的，未征得农村集体组织和农民同意不得强行实施。严禁违反规划和背离农民意愿，强迫农民住高楼。城镇建新区土地增值收益必须及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，实现以城带乡、以工促农、城乡统筹发展。

（三）强化资金使用管理。各地要以新增建设用地有偿使用费、土地出让收入、耕地开垦等资金为主体，积极筹措实施增减挂钩试点和农村土地整治项目的资金，统筹集中使用，切实提高各项资金的综合使用效益。积极引导和规范民间资本参与挂钩试点和农村土地整治项目的工程建设。切实加强资金监管，农村土地整治项目资金必须坚持财政专户管理、按工程进度拨付，增减挂钩试点项目建新区土地收益管理必须坚持“收支两条线”原则。民间资本不得参与建新区土地收益分配，不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配，不得“以工程换土地”或“以土地换工程”。省投资土地开发整治复垦项目由项目所在地县（市、区）政府负责组织审计。

（四）切实加强监督管理。开展试点工作的市（州）应定期向国土资源厅报告项目进展情况和存在的问题，并对项目区实施情况进行不定期检查，加强动态巡查，严防“未批先动”、“未验先建”、“先建新，后拆旧”等不规范行为发生。全省将进一步加大增减挂钩试点工作管理力度，采用卫片监测土地执法监察等手段全程辅助对批后项目的实施情况进行监管，一旦发现“强拆强建”等侵害农民利益的，一律停止其增减挂钩试点工作并限期责令整改，情节严重的，应严肃追究相关部门和个人的责任。各地要按照国家的统一要求认真开展清理工作，总结试点工作中行之有效的做法，及时发现并整改存在的问题，积极规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。

四川省人民政府

二○一一年四月七日