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序言

书评

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书 名：社会转型期群体性事件预防处置工作方略

作　者：周保刚　著

出 版 社：中国人民公安大学出版社

出版时间：2009-3-1

版　次：3

页　数：718

字　数：880000

印刷时间：2009-5-1

开　本：16开

纸　张：胶版纸

印　次：3

I S B N：978-7-81109-821-1/D.771

包　装：精装

内容简介

这是一本集理论研究和实践指导于一身的专著，非常适应当前群体性事件多发态势及处置、预防、化解工作和相关机制研究工作的需要。

该书对群体性事件问题进行了全面、系统、深入的研究和探讨，形成了有关理论问题的基本框架，列出了该重要课题的若干重要概念和研究课题，对构建社会纠纷化解机制有着极为重要的参考和借鉴意义。

该书介绍了相关社会形势背景、工作背景，对社会转型期群体性事件的形成要素、演变规律和化解对策做出了深入研究，对预防和化解人民内部矛盾工作、应急处置群体性纠纷和群体性事件工作、复杂群体性事件事态处置工作、情况信息工作、宣传报道工作、责任查究工作、善后总结工作及相关辅助性措施进行了论述，形成了有关群体性事件工作的指导体系。对正确理解和全面贯彻中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》等政策很有帮助。 该书还对群体性事件及社会公共事件、突发事件、紧急状态的法律定位、依法处置问题进行了研究，并附有可供实践部门参照执行或选择执行的群体性事件工作基本规程。该书涉及很多实证案例和实践机制，涉猎了诸多学科，作者有丰富的实践经验、特有的工作岗位和较高的理论研究水平，曾在基层公安机关工作七年，先后任片警、科员和基层机构领导职务，在一线参与处置或指挥处置了大量群体性事件、群体性案件和群体性纠纷；在省委部门工作期间，多年在直接组织、协调群体性事件工作、集体上访活动的省维稳办（省预防和处置群体性事件工作领导小组办公室）、政法委机关信访处(全省涉法涉诉信访工作办公室)、省处理信访突出问题及群体性事件联席会议协调督导组工作，直接接触并直接参与处置了各个领域、各个方面的多起群体性事件和涉及某些群体的重大纠纷，特别是有机会参与了一些重大群体性事件和群体性案件的督导、协调、情况信息等多项工作；作者是清华大学法律、中国行政管理学会会员、河北省法学会会员和河北政法职业学院兼职教授、河北金融学院兼职教授、法学学科建设指导委员会委员，对有关理论问题、社会纠纷解决机制有更多地了解。特别是作为高级政法机关的干部，数年间编辑、整理或办理了大量的涉及群体性事件问题、维护稳定问题的规范性文件、简报、经验材料等，参与了部分群体性事件的督导工作，也有机会直接接触各级各部门的内部工作资料，了解了全国各地发生的大量的群体性事件内幕性问题和相关政策，能够更多地从较高层次、较广阔视野分析研究群体性事件问题，更能够从更高站位思考维护稳定机制建设问题。

该书共十六章，分为理论研究、工作探讨、规范化等三大部分。《导论》及第一至第五章为第一部分，运用政治学、法学、社会学、管理学、社会心理学理论，对一些基础理论问题做出了系统的分析和归纳。一是介绍了当前时期预防与处置群体性事件形势背景及工作状况；二是分析了群体性事件的形成要素及构成要件，容易发动群体性事件的各种群体及其心态；三是介绍了群体性事件自身特点、当前阶段的社会影响，进行了多种视角的分类与分析，并与群体性案件、危机事件、集体上访、紧急状态等相关概念进行了比较研究和分析；分析了思想上和工作中的误区，总结了应有的正确态度，对完善社会纠纷化解机制有重要的参考和借鉴意义。

第二部分是全书的主要内容，着眼于各个环节工作机制的建设，对化解策略、工作原则、工作机制进行了深入研究。一是梳理论述了群体性事件预防、处置、善后、矛盾化解工作的原则，专题论述了多种工作机制。二是提出了两种预防对策、四种预防方法，用专门的一节介绍了集体信访活动的接待处置和如何依法妥善处理群体性案件。三是论述了处置工作领导机构、实施机构的职能、任务、预案、方法、策略，重点论述了应急预案与处置预案，公安机关及相关部门、单位的职责，用专门的一节论述了处置群体性事件组织领导机构、指挥机构、各分支机构和各级总指挥等职能。四是用两章的篇幅，系统论述了群体性事件应对处置应有的基本思路，讨论了如何使用强制性措施，如何动用处置性警力，如何处置异地群体性事件，及安全防护问题等，非常适合处置复杂事态之需。五是针对情况信息不灵、不公开问题，论述了情况信息报告的基本要求、渠道、运行方式，情况信息的核实、研判与反应等。六是阐述宣传报道工作，既有如何做好事件现场的宣传工作的内容，又有如何妥善做好群体性事件的采访与报道工作的内容。七是对重大复杂群体性事件善后、考核检查与责任查究进行了介绍和论述。

该书第三部分，篇幅不大但很有前瞻性。对群体性事件及社会公共事件、突发事件、紧急状态的法律定位、依法处置问题进行了研究，提出了构建紧急状态应急机制、制定突发事件应急管理法律等问题的一些思路，结合群体性事件工作对《突发事件应对法》进行了解读，并附有可供实践部门参照执行或选择执行的工作规程。该规程可以说是对中央联席办《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》、公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》等有关规范性文件的完善和细化，非常适合突发事件中的应急工作参考。

目录

导论 积极开展群体性事件问题与群体性事件工作研究

第一节 研究群体性事件问题与群体性事件工作的形势背景

第二节 当前时期预防与处置群体性事件工作状况

第三节 系统研究群体性事件问题与群体性事件工作的基本思路

第一章 群体性事件的定义

第一节 群体性事件的定义

第二节 群体性事件的形成要素与群体性事件的构成要件

第三节 群体性事件主体要件的深入分析和研究

第二章 群体性事件的特点

第一节 群体性事件的自身特点

第二节 现阶段群体性事件对社会形势的影响

第三章 群体性事件分类与外延把握

第一节 群体性事件的分类与分析

第二节 对群体性事件外延的把握

第四章 群体性事件引发原因分析

第一节 群体性事件的起因分析

第二节 群体性事件多发的深层次原因

第五章 群体性事件性质的把握及应对态度

第一节 群体性事件性质认知和工作中的误区

第二节 对群体性事件性质的理解和把握

第三节 做好群体性事件工作的正确态度

第六章 群体性事件工作的原则

第一节 群体性事件工作原则概述

第二节 群体性事件工作的基本原则

第三节 处置群体性事件工作的基本原则

第七章 群体性事件工作机制的建设和完善

第一节 群体性事件工作组织领导机制和协调机制

第二节 预防群体性事件工作机制

第三节 处置群体性事件工作机制

第四节 群体性事件工作保障机制

第八章 群体性事件的预防

第一节 预防群体性事件工作的范畴与应对策略概述

第二节 以减少社会矛盾为主要内容的预防对策

第三节 以化解、控制社会矛盾为主要内容的预防对策

第四节 妥善处理群众集体走访活动和群体性案件

第九章 群体性事件的处置预案与机构

第一节 应急预案与处置预案的建立

第二节 处置群体性事件工作组织领导机构与组织指挥机构

第三节 处置群体性事件组织指挥机构的总指挥

第四节 处置群体性事件各分支机构的职能分解

第十章 处置群体性事件机构的基本职能

第一节 警察权与公安机关参与处置群体性事件

第二节 公安机关参与群体性事件工作的任务

第三节 相关部门、单位的职责

第十一章 群体性事件复杂事态的处置

第一节 应对处置群体性事件工作的基本思路

第二节 使用强制性措施处置群体性事件

第三节 动用处置性警力处置群体性事件

第四节 妥善处置异地群体性事件

第五节 做好参与处置群体性事件力量的安全防护

第十二章 群体性事件工作中的情况信息工作

第一节 情况信息报告的基本要求及渠道

第二节 情况信息报告工作的原则

第三节 重大紧急情况报告的运行及时限要求

第四节 情况信息的核实、研判与反应

第五节 值班机构参与群体性事件工作的基本要求

第十三章 群体性事件宣传报道工作

第一节 群体性事件宣传报道工作概述

第二节 认真做好事件现场的宣传工作

第三节 妥善做好群体性事件的采访与报道工作

第十四章 重大复杂群体性事件的善后与总结

第一节 重大复杂群体性事件的善后工作概述

第二节 重大复杂群体性事件善后的几项重要工作

第三节 重大复杂群体性事件处置工作完成后的总结与讲评

第十五章 群体性事件工作考核检查的责任查究

第一节 群体性事件工作的考核检查

第二节 群体性事件工作的责任查究

第十六章 群体性事件处置工作的规范化

第一节 处置群体性事件的法律对策

第二节 群体性事件与突发事件应对法

第三节 我国建立应对突发公共事件应急机制的进程

第四节 处置群体性事件工作规程建议稿

结 语

第一节 充分认识做好群体性事件工作的有利条件，增强做好群体性事件工作维护社会稳定的信心

第二节 充分认识社会转型时期形势的复杂性，增强做好群体性事件工作的责任感和使命感

第三节 对群体性事件问题的研究与对群体性事件工作的探讨仍然任重道远

第四节 群体性事件问题及群体性事件工作研究部分重要概念

图书背景

近年来多发的群体性事件，在国际国内都造成巨大影响，并成为媒体评选的时政关键词。中央指出，“由人民内部矛盾引发的群体性事件不仅数量增加、规模扩大，而且一些群体性事件组织化倾向明显，行为方式趋于激烈，已经成为影响社会稳定的突出问题……如果处置不当，局部问题就可能影响到全局，非对抗性问题就可能转化为对抗性问题”。胡锦涛总书记在十六届四中全会上讲话指出：要加强对新形势下各类群体性事件的研究和分析，努力认识和研究各类群体性事件的形成要素和演变过程，研究化解群体性事件的基本条件和内在规律，形成处理群体性事件的原则和长效机制，以利更好地掌握工作的主动权。在这种形势下，2008年以来下半年，一些地方仍然连续发生了引起巨大轰动、受到西方媒体密切关注、网络评论热议的多起群体性事件，如带有严重暴力性质的贵州“瓮安事件”、甘肃“陇南事件”，带有波及效应的重庆、三亚、大理司机罢运事件，引起法律与秩序争论的云南孟连袭警事件等，有媒体称“群体性事件震动中国”，有人称之为“中国式骚乱”，有领导指出其重要原因在于“平常工作中积累诸多问题、干群关系恶劣，事件发生时又缺乏有效处理”。2008年11月，中央党校、国家行政学院专门轮训县委书记，一个重要内容就是社会稳定和突发事件问题。在开班仪式上，习近平同志特别强调指出，基层干部要重视处理干群关系，切实提高新形势下做好群众工作的能力，对处在基层枢纽地位的领导干部提出了很多要求，显然中央已经把提高基层干部的工作素质和危机处理能力放到了相当重要的位置。

在重大公共事件发生后才认识到缺乏群体性事件知识与能力培训，缺乏妥善处理信访突出问题、积极预防群体性事件和完善社会纠纷化解机制系统性、对策性的学习，往往为时已晚。但实事求是地讲，基层的同志们又确实很难及时地找到理论上系统阐释和工作上有力指导的专著。在有关单位内部发行的《社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》一书，以群体性事件发生原因、预防机制为主干，集理论研究和实践指导于一体，对诸多环节问题进行了全面、系统、深入的研究，2008年1月出版后已受到有关部门和领导的高度评价，成为党政机关应急能力培训、公安局长培训的重要参考著作，非常适应当前形势与维护稳定工作和相关研究之急需。

该书的写作、出版得到社会纠纷解决机制专家和法学专家的极高评价，称该书“是有关群体性事件系统性、综合性、整体性、经验性和对策性研究”，“研究视野和思路较为广阔”，“在一定程度上属于‘内部视角’的作品”，“很有可读性”；评价该书对群体性事件问题的研究具有“全面性、实践性、新颖性”的特点，“有助于读者对群体性事件有一个全面的解读”，“在已出版的有关群体性纠纷问题的著作中当属上乘之作”，“是一部值得推荐的可读之作”。该书的出版并内部发行，对不少地方预防与化解隐含群体性事件苗头隐患的矛盾纠纷，积极应对与妥善处置群体性事件，及做好维护社会稳定工作起到了一些指导和帮助作用，并被一些应急处置工作培训班学员作为参考书籍。

序言

《(内)社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》序言

徐昕（北京理工大学大学教授，博士生导师。曾任西南政法大学教授、博士生导师，司法研究中心主任，司法制度学科负责人，校学术委员会委员。在Issues & Studies、《二十一世纪》、《法学研究》、《社会学研究》、《中国法学》等刊物发表论文若干，著有《迈向社会和谐的纠纷解决》、《论私力救济》、《英国民事诉讼与民事司法改革》，译有《正确与错误的社会结构》、《中世纪神判》、《比较法视野中的司法程序》、《公共知识分子》、《证据法的经济分析》、《英国民事诉讼规则》等，主编《司法》杂志，主持司法文丛。 ）:

转型中国的群体性纠纷和群体性事件相当突出，一直是影响社会稳定的重大因素，也是当下中国促进社会和谐进程中纠纷预防、控制及化解的重点和难点。我的清华校友、河北省委政法委周保刚先生对此进行了认真的探索。

《社会转型期群体性事件预防处置工作方略》一书以积极化解纠纷为根本出发点，理论与实践紧密结合，主要围绕各类群体性事件的形成要素、演变过程和内在规律，就群体性事件的界定、性质、特点、类型、原因、现状，预防与处置的情况、工作原则、工作机制、机构建设、职能安排、宣传报道、善后处理、检查考核、责任查究、法律对策等问题作了体系性的论述。全书收集了许多难得的实证材料，在描述群体性事件及其防控、处置情况的基础上，总结、探讨了处理群体性事件的原则和长效机制，提出了较为系统的解决方案，探讨了一些学术问题，具有一定的实践和理论价值。

该书是一项有关群体性事件的系统性、综合性、整体性、经验性和对策性研究，旨在面对中国问题，结合当前改革与发展的重大任务，全面认识中国社会的群体性事件及其防控处置的情况，从宏观与微观结合的层面明确提出化解方案。作者长期从事维护社会稳定方面的工作，直接接触并参与处置了多起群体性事件，因而该书在一定程度上属于“内部视角”的作品。作者的研究视野和思路较为广阔，运用了多元研究方法，涉猎了国外的相关研究，全书很有可读性。

当代中国的群体性事件数量日益上升，规模不断扩大，牵涉面广，参与主体涉及不同社会阶层，冲突程度激烈，易引发暴力对抗，矛盾错综复杂，纠纷焦点集中于城镇拆迁安置、农村征地、“三农”问题、企业改制、社会保障等领域，具有组织性、突发性、煽动性、传染性等特征，防控和处置的难度极大。而现行的群体性事件防控和处置机制远远不能适应当前形势的要求：

首先，缺乏系统、有效、多元化的群体性纠纷和群体性事件防控和处置机制。群体性事件几乎都由地方党委和政府控制和处理，这既反映了民众在此方面对政府的依赖，也体现了目前阶段下政府不得不对社会事务的过度干预。而代替性纠纷解决机制极不发达，基本无力承担群体性事件的化解功能。

其次，以党政为中心的行政处理机制不完善。各级党政机关主要依托联席会议机制处理群体性事件，相关的法律规范不完善，尚未建立系统、有效而且长期可操作的群体性事件防控和处置机制。不少地方对待群体性纠纷和群体性事件的态度也不够科学，片面追求稳定、效率而采取高压和严防狠抓措施，往往不考虑从根本上解决问题。而由于政府管理体制的滞后及行政治理能力的减弱，地方党政机关对一些重大纠纷的解决威信有较大下降。而且自1990年代以来，地方政府还经常成为群体性事件指向的矛头，成为纠纷的一方“当事人”。

再次，群体性事件的预防和控制工作薄弱。党政部门更强调事端的平息，对纠纷防控的重视程度不够，防控机制与解决机制之间衔接不畅，某些地方出现防控能力下降的趋势。同时，纠纷解决的任务主要由法院、仲裁、调解、公安等机构承担，党政往往把解决纠纷视为偶然性的工作，对纠纷发生、发展的规律缺少系统和深入把握，而法院对纠纷的解决又侧重于片断、局部、法律上的争议解决，不注重对纠纷前因后果的透彻分析，导致防控和化解群体性纠纷效果的不理想。

最后，群体性纠纷的法律救济途径不健全。一方面，民众较少利用司法途径解决群体性纠纷。对于冲突激烈、法律关系复杂、法律规范不明确、政策性强、涉及面广的群体性纠纷或事件，法院往往无力应对；即便进入诉讼程序，也不可能快速平息纠纷；即便通过法律途径解决，也很可能受到各方面的干预；即便法院作出裁判，也很可能难以执行。另一方面，法院还可能因各种原因对群体性纠纷不予受理，或是将群体性纠纷拆散为“系列案件”分别处理。与此相关，群体性纠纷的诉讼制度很不完善，如未建立集团诉讼制度，有关代表人诉讼的规则过于简单，各地代表人诉讼制度的适用不统一，诉讼代表人的权限仅相当于一般代理致使处分实体权利很困难，以诉讼标的同一或属于同一种类为诉讼要件限制了诉讼的提起，代表人诉讼的判决效力的间接扩张性令诉讼的提起激励不足，人数不确定的代表人诉讼判决效力的间接扩张性既不合理也与二审终审制相抵触。

面对种种问题，应有针对性地完善群体性事件的防控和处置机制，构建系统、有效、多元化的群体性事件解决机制，完善以党政为中心的群体性事件防控和处置的行政机制，大力加强群体性纠纷的预防和控制工作，完善群体性纠纷的法律救济途径尤其是相关的诉讼制度，提升法院的作用。解决现实问题，正是群体性事件课题研究的目标所在。

和谐社会不是一个没有矛盾、没有冲突、没有纠纷的社会。关键在于如何对冲突进行适当的调处。从纠纷及其解决的角度入手，和谐社会应当是一个纠纷预防机制较为有效，各种冲突和纠纷皆纳入解决范围，有适当的解决机制，纠纷发生率相对较低，冲突不过于剧烈，且社会有能力以适当的方式合理、及时、有效化解冲突和解决纠纷，并由此实现利益大体均衡、秩序相对稳定的社会。面对转型中国的纠纷状况，我主张多管齐下，加速发展，深化改革，推进法治，尽可能协调利益冲突，实现大多数人的公平正义，倡导和谐的文化理念，特别是要建立和完善有效的多元化纠纷解决机制、重大突发事件处理机制、纠纷预防机制以及利益协调机制，以保障社会在冲突中实现平衡，在矛盾和纠纷中得到持续、稳定、健康、快速发展。

我与保刚先生的兴趣接近，长期以来一直关注群体性事件以及纠纷解决的主题。我认为，纠纷解决直接关系到冲突的控制、民众权益的实现和社会秩序的稳定，展示了法从静态向动态、从书本向现实的转化，体现了法的实现及其社会效果，是对立法和司法制度的现实检验。可以说，纠纷解决机制是法治的一个核心环节，其合理配置对于维护社会秩序、促进社会和谐至关重要。因此，我主持了国家社科基金项目、中国法学会重点项目、司法部项目等有关纠纷解决的若干研究课题，参加了该主题的国家社科基金重大招标项目、教育部重大攻关项目。我创办的《司法》杂志创刊号便推出《纠纷解决与社会和谐》专辑，并酝酿征集《纠纷解决的经验研究》专辑。2007年初经国务院学位办备案，西南政法大学在法学一级学科中设置司法制度二级学科，独立招收硕士和博士研究生，这是全国第一个独立的司法制度二级学科，而我已将纠纷解决列为司法制度学科的主要研究方向。

当然，该书仍有欠缺，如有些论述有局限性，在某些敏感问题上未作深入剖析，有些对策还显得较为空泛等。尽管该书不尽完美，但这主要是因群体性事件这一论题的复杂性所致，也与该论题整体研究尚不够深入有关，况且该书总体上的立论是积极的，正确的，有助于群体性事件理论研究与实践的推进，还可以对相关研究的深入起到抛砖引玉的作用。也正因如此，我们期待作者在此基础上进一步探索，推出有更有份量的作品，为预防、控制及化解群体性纠纷特别是群体性事件，促进社会和谐，提供一些新的思路。

书评

理论与实践的结晶

——评《社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》

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作者：王利军 （河北经贸大学法学院教授）

群体性纠纷，特别是群体性事件是目前一个重要的研究课题，进一步完善社会纠纷化解机制，妥善处理信访突出问题，积极预防、妥善处置群体性事件，亟须系统性、对策性的专著提供理论上的阐释和工作上的指导。有着特殊工作经历(曾在基层公安机关工作七年，先后任民警、科长、派出所长，后在省委政法委工作九年)和扎实研究能力的河北省委政法委周保刚同志的《社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》一书，集理论研究和实践指导于一体，非常适应当前形势，对维护稳定工作和相关研究工作有一定的推动作用。该书有以下几个突出特点：

一是全面性。该书着眼于理论体系基本框架的构建，运用政治学、法学、社会学、管理学、社会心理学关于集群行为、群体心态、群体行为等理论，对群体性事件的定义、特点、范畴、性质等基础理论问题作出了系统的分析和归纳，既有理论研究硕果，又有实践指导方略，就群体性事件的预防与处置的情况、工作原则、工作机制、机构建设、职能安排、宣传报道、善后处理、检查考核、责任查究、法律对策等问题作了全面论述。

二是实践性。目前，我们的法学研究存在着较突出的理论和实践脱节的问题。实践部门的一些探讨，又往往缺乏基础视野和理论高度。而本书作者在求学时就已表现出很强的理论研究天分，毕业后多年在基层从事实践工作，后来又被选调到省委政法委机关从事维护稳定特别是处理群体性事件及其他信访突出问题工作，有长期从事维护社会稳定方面工作的特殊经历。本书便是其十几年的工作经验和多年钻研的心血之作。全书从多个层面探讨了群体性事件工作的理念、原则和指导思想，对人民内部矛盾排查化解工作、群体性纠纷处理工作、群体性事件处置工作，及其中的情况信息工作、宣传报道工作、善后总结工作进行了全面、系统、深入的论述，形成了有关群体性事件的工作机制体系，对预防、化解、处置群体性事件和群体性纠纷提出了较为系统的、实际可行的解决问题的方案，对正确理解和全面贯彻《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》及《公安机关处置群体性治安事件规定》等法律法规很有帮助。可以说，从理论和实践的结合程度上讲，在已出版的有关群体性纠纷问题的著作中，本书当属上乘之作。

三是新颖性。细读本书，更体会到一个“新”字。作者不但对群体性事件的新特点、新问题作了全面的阐述，而且涉猎很多新法律、新政策、新理念，提出了解决群体性纠纷的新思路、新策略、新方案，对群体性事件及社会公共事件、突发事件、紧急状态的法律定位、依法处置问题进行了研究，提出了构建紧急状态应急机制、制定突发事件应急管理法律等问题的一些想法，结合群体性事件工作对《突发事件应对法》进行了解读，并附有可供实践部门参照执行或选择执行的工作规程。更有意义的是，在书中列出了群体性事件这一重大课题的数十个主干概念和几十个研究方向，对完善社会纠纷化解机制和社会管理机制有着极为重要的参考和借鉴意义。该书得到了社会纠纷解决机制专家和法学专家的极高评价。

得天独厚的条件提升了该书的成就性，它既具有一定的理论高度，也具有一定的实践深度，对实践者和理论研究者来说，都不失为一本好书。2009年9月，中共中央党校编辑出版的《党的建设辞典》在时隔20年后再出版，在整部辞典的1015个词条中，1/3是新词。本书作者并于群体性事件的定义被收入其中。