概念解释

理论提出过程

具体实施(推广10种山地开发类型 变革基调、规划先行 城镇布局、组团发展 开发模式、坡度分层)

政策解读(专家建议 问题解答)

概念解释

城镇上山理论由云南省委书记秦光荣提出。

云南山区、半山区占全省总面积的94%，坝子（盆地、河谷）仅占6%，其中面积在1平方公里以上的坝子有1557个，面积2.51万平方公里；面积在10平方公里以上的坝子有375个，面积2.2万平方公里，可利用的平地资源相当有限。随着经济社会的不断发展，城乡建设用地需求不断增加，坝区耕地资源持续减少，土地开发与保护的矛盾越来越突出。据有关部门统计，全省面积在10平方公里以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%，如果不及时进行保护，坝区优质耕地将进一步减少。为了全面保护坝区耕地资源，云南省将调整完善土地利用总体规划、林地保护利用规划和城镇近期建设规划，加快编制山地综合开发利用规划和村庄建设规划。通过完善规划，将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。云南省将实施差别化的土地政策，引导“城镇上山”和工业项目上山，推动城镇尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现城镇朝着山坡走、良田留给子孙耕的目标。

理论提出过程

2011年9月5日，云南省保护坝区农田建设山地城镇工作会议在大理市召开。云南省委书记秦光荣在会上强调，立足云南省情，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，努力实现土地高效利用和城镇化科学发展，探索具有云南特色的城镇化道路。

2011年11月1日,昆明市召开保护坝区农田建设山地城镇工作会议,组织和动员全市上下，因地制宜、科学规划、试点先行，全面提升山地城镇、山地园区规划建设开发水平，努力走出一条具有云南特色、昆明特征的新型城镇化道路。

云南省委书记秦光荣说，城镇建设向山地发展必然带来基础设施配套投入成本增加，要通过调整耕地占补平衡政策、减免山地使用费用等手段，努力提高利用山地的比重，大幅提高占用坝区土地的成本；要注重山地城镇的安全性能和人居环境，充分利用自然山势、水系，形成高效的城市供排水系统，避免大开大挖；要依托自然地形做好“山”的文章，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特城镇风貌；要因地制宜强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设，确保群众出行方便、购物方便、就医方便、孩子上学方便等。

具体实施

按照规划，云南省土地将被划分为几个类别：坡度在8度以下的优质坝区土地重点保护，其中有八成耕地将划做永久农田，像大熊猫一样“圈养”；而坡度在8~15度的土地将成为重点开发区。通过调整规划，政策激励，引导工业项目上山，城镇建设上山，滇中城市化进程将停止“摊大饼”，以组团模式在山峦河谷间与自然共“生长”。其中，芒市、宾川被选定为第一拨试水城镇上山的地区。

在经济学家看来，这不只是用地模式的变化，更是试图寻找城市化、工业化进程的新路径，探路意义深远 。按照蓝图，4年后云南画卷将是“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的和谐图景。

推广10种山地开发类型

1以大理为代表的具备向山地布局条件的中心城市，通过借鉴“保护洱海、保护海西、开发海东、开发凤仪”的成功做法，大力推进山地城市建设。

2以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表的基础设施建设项目，通过科学论证、精心选址，向适建山地布局。

3以宜良、普洱工业园区为代表的工业园区用地，通过“项目向园区集中，园区向山地布局”，实现“保护耕地，工业上山、上坡”。

4以腾冲、版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业，根据其提供精神性、娱乐性文化产品的特征，通过因地制宜、突出特色，大力推进项目向山地发展。

5以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地，结合地理、地貌特征，向适建山地布局。

6以楚雄职教园、弥勒中学为代表的教育事业用地，根据实际情况，经过合理选址、严格论证，大力建设“山地校园”、“坡地校舍”。

7 以绿春县为代表的地质灾害防治重点地区，通过科学论证，在采取工程措施治理泥石流、滑坡等的地质灾害的前提下，实施削峰填谷、推石造地，实现“减负降压、拓展新区”。

8以马龙县现代农业产业园、五华区西翥生态科技试验区为代表的现代农业产业园区，根据宜农则农、宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求，充分利用山地大力发展种植业、养殖业、林业等现代大农业观光科研项目建设。

9以水电、风能和大型水利设施建设为代表的能源项目用地，结合项目用地特点和移民生产生活的实际需要，选择适建山地进行项目建设移民安置，既要使项目实现良好的经济、社会和生态环境效益，又要确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。

10以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建社会主义新农村、构建生态和谐矿区的成功做法，改善矿区所在地基础设施条件，增加农村群众收入，完善公共服务体系。

变革基调、规划先行

各地政府要在年内完成土地利用总体规划（2006~2020年）、林地保护利用规划（2011~2020年）、城镇近期建设规划的调整完善和制定工作；

强化坝区耕地保护，原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为基本农田，实行永久保护；

对在1平方公里以上（含1平方公里）、平均海拔在2500米以下坝区内占用耕地（含园地）的，除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外，还需按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍征收耕地质量补偿费，专项用于基本农田保护、适建山地公共基础设施建设和前期开发等；

对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准可按照《全国工业用地出让最低价标准》的10~50%执行。

城镇布局、组团发展

“云南现有的城镇大部分都处在坝区，坝区的面积又都不大，而且都被自然的山丘、河流、森林所分割，城镇的发展势必向组团式发展推进。”省住建厅副厅长赵志勇介绍，根据我省城镇空间布局具有高原型的山地居落特征，在山地规划建设中将破除以前简单的“三通一平”的传统观念，倡导保护环境、尊重自然，杜绝依山、填水、毁林，形成山水城林有机结合的城市规划，突出云南的特色山地山水田园风光。借助自然环境做到“城在山中、房在林中，水在城中，人在绿中”的云南特色城镇。

据透露，我省是全国唯一一个全省范围内试点“低丘缓坡综合开发利用”的地区，省住建厅已经选定前两个试点地区——德宏芒市、大理宾川县将在近期内试水城镇上山。

开发模式、坡度分层

云南省经济研究院的报告提出了用地上山的总体思路——坡度分层梯度开发模式。

8以下

坡度8度以下土地为重点保护区域， 禁止新增坝区建设用地、优化提升土地利用率、恢复重构传统历史文化；

8~15

坡度8度至15度土地为重点开发区域，在此区保护基本农田稳定、实施中低产田改造、加快城镇新区建设和鼓励工业园区发展；

15~25

坡度15度至25度为调整金优化区域，在此区大力发展山地农业和积极发展混农林业；

25以上

25度以上为生态屏障区，此区将进行退耕还林、天然林保护、建设生物产业原料基地、综合整治水土流失。

政策解读

专家建议

四川大学区域经济研究与规划学术专家李建龙博士后、云南财经大学张洪教授一致认为，城镇上山会遇到生态脆弱区，谋划要因地制宜，不能搞一刀切。

李建龙说，云南正值“桥头堡”建设大好时机，城镇上山的建设过程中，改善的不仅是各地区的硬件，现代文明等软件提升也将是革命性的，将会为发展和提升、云南旅游、矿电等特色支柱产业提供纲领上的保证。我国现代化建设，其实质就是城市化建设，它一方面是对现有城市进行大规模、一系列与时俱进的更新与推进，另一方面就是对农村进行城镇化建设，实现农村“经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐”。云南城镇上山这一新政，恰好科学地顺应了当代城市发展的方向。但是，区域差别化的城镇、工业上山，也应因地制宜，根据实际情况区别对待。

张洪提醒：城镇上山会遇到生态脆弱区，不能一刀切；对于地质灾害多发区，“上山”风险过大。另外，我省为地震多发省份，受历史以来多次地震的影响，地表结构极度脆弱，如东川、福贡、维西等13个县（市）受泥石流威胁较大，这些地区应区别对待，防患于未然。城镇上山还应该考虑山地生态脆弱性问题，对于坡度超过25°以上的地区，不能上山建城镇工业区。究其原因，一是坡切面会导致水土流失，二是坡地水资源相对匮乏，城镇上山要求“水往高处流”，工业用水、废水处理存在难度。因此，不宜建城镇工业区的地方应当设立“红线区”，这样既能减少建设成本，又能保护生态环境，还能降低新建城区受自然灾害的威胁。

李建龙认为，云南地区的经济建设是我国西南边疆欠发达地区经济带中的一个组成部分，是继四川“西部发展高地”规划后提出“桥头堡建设”的省份。这一统筹城乡发展的新政，恰恰弥补了四川成都提出的“世界田园城市”建设的区域经济独立建设中的不足，同时又填补了我国广西、贵州、四川、西藏等西南山区经济带的建设发展，是一个我国西南欠发达地区经济发展“炉烧中段”的实际工作，也为紧邻的缅甸、老挝、泰国、越南诸国经济带的和谐发展提供了范本，对区域经济发展带的理论概述进行了丰富和提升。

张洪直言不讳地说，城镇上山，在建设中要注意“集聚经济”发展的均衡性。集聚经济实力是区域经济发展的重要支撑，城市、工业规模相对大的城市集聚经济实力强，面积小、人口少，不利于集聚经济发展的地区暂不宜分散发展。张洪解释道，工业和第三产业发展是推动城市发展的两个基本动力，对云南来说，工业化程度不高，要第三产业来支撑，而人口分散，集聚经济弱，不能发展第三产业，也不可能提供足够的就业岗位，城市规模也很难扩大。因此，对于人口较少的小城镇，不能跳出城市经济圈另外发展。

李建龙说，城镇上山，表面上看起来会增加城市建设成本，实际不然，它是一个务实、创新、通鉴国内外先进经验、优秀的转变土地使用方式。我国东部、中部地区的发展经验不能为云南这一新政提供可以借鉴的典范，在国外发达国家，类似做得好的地区有美国的温哥华、日本的东京，但云南并非温哥华或东京，落实这一新举措，发展城镇建设，不但需要各级政府储备人才加入到具有原始创新性的建设中去，更需要务实、创新、高效的各级实干家。

据专家介绍，温哥华、东京等城市发展的特点：一是中心城市集聚经济高度发展，高楼林立，经济实力强大；二是中心城市与卫星城市之间的坝区农田保护，建立了良好的生态隔离区，利用坡地建城镇居民区，既保护了坝区农田，改善了居住生态景观，形成了森林、坝区农田、中心城市立体、协调、统一的良好格局。而云南虽然可以借鉴国际发达地区的先进做法，但需要走一条适合云南特色的区域城镇建设之路，即区域经济带的发展新模式，才能落实好省委、省政府这一宏伟战略目标。

问题解答

焦点1

生态保护

“用地上山”与“退耕还林”不矛盾

记者：用地上山，如何确保生态安全，如何处理用地上山与林业的矛盾？

省林业厅副厅长郭辉军：城镇上山，不可避免地会导致城市周边的一部分林地被征占用，林业部门将努力做好三方面工作，第一，符合省委、省政府建设要求的项目将优先安排征占用林地。第二，在全国的林地利用保护规划中，积极配合国土部门，加强与土地利用规划的衔接，为城镇上山预留下发展的空间。

选址 坚决避让地质灾害隐患地

记者：云南山地生态脆弱，地质灾害频发，如何兼顾用地上山和地质灾害治理工作？

省国土资源厅厅长和自兴：我省计划在10年中用百亿元资金来治理地质灾害。这次城镇上山的指导思想是：地质滑坡的地区和有隐患的地方必须坚决避让。而且需要城镇化上山和工业上山的地方，相对集中在我省人口比较密集的滇中地区。

记者：如何应对上山对生态环境的影响？

省政府研究室新闻发言人李坚： 在实践中，坚持和严格建设项目的环境评价制度，倡导建设绿化率比较高的、环境比较好的建设模式。同时，还要在基础设施上对节能减排做硬性的安排，不要使我们的项目运作以后把污染、把不好的东西留给这里或者影响更大区域。

焦点2

利益调整

政策杠杆 提高坝区征地费

记者：用地上山，会加大土地开发的成本，加大招商引资的困难，怎么处理这样的难题呢？

赵志勇：土地问题的核心是利益问题，上山建设，水电路的成本确实会增加，但是通过大幅度提高坝区用地的征地费用，坝区用地成本将会比山地用地成本更高。而且政府将建立相关政策法规，对用地上山做得好的地方，在用地指标上进行奖励，同时建立财政机制，给予补贴。这样一来，土地使用费将比坝区低得多，客观上降低了成本。

保护林农 严格林产资源评估

记者：如何协调城镇上山的建设用地又兼顾好林农的利益？

省林业厅副厅长郭辉军：林权制度改革以后大部分林权都分到农户手中，在城镇上山的过程中肯定会涉及到林农的利益问题。我们要主动向林农宣传用地上山的重大意义，让他们积极参与和支持。同时依法办理相关林地征占用手续，对征用、占用林农的林地进行科学的评估，实行林产资源评估，在这个基础上按照相关规定给予相应的补偿。