行政信息公开制度是基于宪法上的知情权以及行政机关的行政说明责任 ，自然人、法人或者其他组织有权获得行使公权力的组织的除外事项之外的任何信息的制度。该制度在各国实践中最容易出现的问题是申请人资格以及除外事项的确定，结合各国制度发展历程、中国立法及实践情况，提出行政信息公开制度的其出发点是人民主权，请求主体是任何人，不存在内部人和外部人的区分，在请求时，也没有必要明确表示请求该信息的目的。

历史源源

信息公开

除外事项

不足原因

结束语

历史源源

行政信息公开制度滥觞于北欧国家瑞典，但其成为潮流是在经济大萧条和二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍的从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。在这种背景下，行政公开立法作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。美国在1946年制定了《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《联邦会议法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）和《电子信息自由法》（1996年），确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的体系化的行政公开制度的构建产生了世界范围内的影响，世界其他各国纷纷仿效。

行政信息公开制度作为保障人权、落实人民主权的重要措施，在中国有一定传统，并且起到了良好的效果；由于处于特定历史时期，以及传统政治、经济因素影响，建国之初的行政信息公开制度基本上奉行的秘密主义原则；随着市场经济体制逐步建立、政府管理体制转变、市民社会兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，公民权利意识的提高，中国行政信息公开制度逐步得到发展，公开手段多样化、公开种类多元化、公开内容扩大化等等。这种转变无疑是值得肯定的。统一的立法《政府信息公开条例》正在起草之中，于2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是中国第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。

信息公开

行政信息公开制度的立法之初，由于缺乏对于行政信息公开制度的宪政基础-知情权的研究，缺乏对于行政信息公开制度的监督行政目的的探讨，各国多认为政府信息只对有利害关系的人提供，如美国1946年的《联邦行政程序法》规定：文件只对和文件直接有关的人提供，不对一般公众提供。再如原联邦德国各州一开始是将新闻出版界的信息收集权和政府有向新闻出版界提供相关信息的义务写入各州的宪法或者州出版法。对于出版作者，德国各州出版法一致赋予其有向国家请求提供信息的权利，即所谓的“出版作者的资讯请求权”，至于非出版作者的一般人，则未享有如上述范围广泛的资讯请求权利，只能零星的依据少数有关法律、基于特定身份或者证明有特定正当理由，向特定国家行政机关请求提供特定的资讯。

在对行政信息公开制度有了充分认识的今天，基于知情权建立起来的行政信息公开制度是一种客观法上的制度，任何人都有权请求行政主体公开其所拥有的全部信息，提出请求时无需以保护自身的权益为前提条件，其目的在于依据从行政机关处所得到的信息，使行政置于公民的控制之下，以此实现公共利益，使公民对行政的公正参与和监视成为可能。在这种意义上，信息公开，从其出发点开始就将其基础置于民主主义之上。从这种观点来看，谁都可以请求，在请求时，也没有必要自己明确表示请求该信息的宗旨。中国的政府信息立法确定了申请主体的任何人规则，以《广州市政府信息公开规定》为例，该规章第1条规定：为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权，依据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。第4条第2款规定：个人和组织是公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。这种规定的现实价值无疑是值得肯定的，但也需要进一步的明确，毕竟个人和组织不是具备确定性的法律概念，容易在实践中引发新的争议，应该采用各国规定中的任何人规则以及适当解释制度。

除外事项

比较各国的行政信息公开制度，无论基本理念上以及具体规则存在何种差异，但一个基本框架是除外事项的规定，之所以有这种共同性，是因为现实法律世界是一个权利相冲突的世界，就行政信息公开制度而言，其可能与国家秘密、商业秘密、个人隐私、行政过程等等发生冲突。在保护知道的权利的同时，也同时必须对这些利益加以保护。“知情权的行使虽然是政治生活中很重要的一环，但是公开原则并不是政治生活中唯一原则。在某些情况下，知情权的行使可能会和其他重要的利益相冲突。例如国家安全、行政活动效率以及个人和商业中必不可少的秘密等发生利益冲突。在这些情况下，知情权的行使不符合公共利益。知情权的公共利益必须和不公开的公共利益相平衡。各种利益的平衡是社会生活的重要基础。因此，情报的公开和不公开同时构成情报自由法的主要内容，是同一事物的两个侧面。这两个侧面构成矛盾的对立和统一，在这个矛盾的统一体中，情报公开是主要的矛盾，起主导作用。公开是情报自由法的主要目标，免除公开起制约和平衡作用。”在除外事项的确定上，各国普遍采用采取明确规定除外事项的类型的立法例，该种立法例的好处在于行政机关可以不公开信息的种类，限于法律“明白”规定免除公布和公开的种类，不属于这些种类的信息，行政机关不能拒绝公开。但是在各国除外事项的实践中，可以发现普遍存在行政机关利用除外事项的规定来规避公开责任的问题。

事例：1996年通过的韩国《公共机关信息公开法》在实施中暴露出许多问题：诸如，政府机关常常不适当地拒绝公众的信息公开请求；许多政府机关无法列出适宜公众信息请求的文件清单；对信息公开法置若罔闻或者拒不执行，在韩国已经成了司空见惯的常事

事例：1966年以前，美国公民必须按照管家法以及行政程序法的相关规定，向文件保存单位提出查询请求，但必须同时证明自己有提出该项请求的“正当理由”，在许多情况下，即使申请人能够提出申请的正当理由，政府部门仍然大量引用“公众利益的需要”以及“国家安全”、“政府机密”等含糊、笼统的理由拒绝相关信息资料的公开。美国1966年《信息自由法》生效以后，直接影响了美国各州的信息立法。然而，该法的早期施行情况并不乐观。行政当局对于这项旨在“限制、规范、调整”其保密权限的新法，尚未及时从过去的“保密惯性”中摆脱出来，存在着较大的抵触情绪。1972年，美国众议院政府职能委员会下属的外事活动与政府信息分委会做了一项调查，调查显示，5年来，由于联邦官僚机构的擎肘，信息自由法的实施障碍重重，要求查阅公务信息的请求大多被长期拖延不予答复；政府机构所索取的资料检索、复制费用偏高；豁免条款所开列的保密事项过于宽泛，以致像联邦调查局和中央情报局等部门利用情报保密的豁免条款，回绝了几乎所有的信息查询请求。

事例：日本信息公开法实施的同时，政府仍在发挥最大限度的自由裁量权，信息公开法中有关保密权的规定，日本政府发挥了最大限度的自由裁量权。日本政府部门以慎重、保密为由，随意延长政府决定期限，显然，日本行政机关的自由裁量权并没有受到制约。

对此，各国通过一系列的规则对“除外事项”制度加以补充，主要有：1、严格解释规则。因为不公开的文件，限于法律“明白”规定免除公布和公开的文件，所以对于不公开的事项的法律规定不得采取模糊的标准，法院对于免除公开文件的范围必须采取严格解释，以保障公民能够充分得到政府的文件；2、举证责任规则。行政机关拒绝公民取得政府文件时，必须负责证明拒绝的理由。行政机关能够证明达到法院满意的程度，不是一件轻而易举的事情。这样有助于保护公民的知情权的行使。这些规则在保证行政信息公开制度的落实中起到了非常重要的作用，“司法实践表明，在豁免性文件的范围为题上，法律规定的越具体，越有利于保障公民的知情权。

相对于各国的配套规定，中国立法存则表现出较多不足。以《广州市政府信息公开规定》为例。该规章第14条规定：下列信息不予公开：（一）个人隐私；（二）商业秘密；（三）国家秘密；（四）除第十九条规定以外的在审议、讨论过程中的政府信息；（五）法律、法规禁止公开的其他政府信息。这种规定仅从表面上看无疑是合理的、必要的，但是考虑到我国的保密传统，对比各国除外事项与举证责任、严格解释等相关的制度配套联合运用来保证除外事项不被滥用的实践经验看，如果不对除外事项以及配套制度加以明确，这些除外事项无疑将成为行政机关躲避公开的又一“良招”，将会导致行政信息公开立法付之阙如，无法落实。

不足原因

新中国成立以前，处于军事斗争的需要，共产党领导的人民军队的活动强调的是秘密，新中国成立后，为了维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业的顺利进行，对国家机关在经济建设中的活动强调的仍是保守国家秘密，这就使我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心，对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权， 在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。然而在对公共信息进行保密的具体实践当中，中国的保密范围却要广泛的多。这个问题存在的根源在于下位法修改上位法，行政规章修改国家立法的问题。在实践当中，大量的行政规章甚至不是规章的一般规范性文件任意扩大国家秘密的范围，将一些本不是国家秘密的事项归为国家秘密。

当需要公布对自己不利的信息时，行政机关可以借用国家机密等事项任意拒绝，即使当事人能够看见这个信息，行政机关也能够说这个信息不存在，这就是中国行政信息公开法实践中可能面临的最大问题。一个“国家机密”成为一个无所不包的口袋，可以将任何行政机关不愿意公开的信息装进去。以此类推，“商业秘密”、“个人隐私”等都可以成为行政机关利用的工具。“在中国，由于缺少一部统一的政府公开法，公开的标准以及范围目前仍由各地方、各部门自己确定。公开只是单方面的公开，公开的主动权掌握在行政机关手中。公开什么、怎么公开不由群众决定。这就使行政机关可以不受控制地任意决定公开或者不开。”在没有法律约束的情况下，政府进行信息公开可以进行选择，而政府信息有正面信息和负面信息之分，前者如决策失误、效率低下、管理混乱、腐败等等，此类信息一旦公布会影响领导人的政绩、政府的形象，甚至会动摇政府的权威，因此政府是不愿意公开的；后者如政府优良的政绩、领导人关心群众生活的讲话等，此类信息有助于树立政府良好形象，是政府愿意公开的。政府在依自己意愿进行选择公开时，对负面信息往往以“保密”、“维护社会稳定”等为名将其控制在政治系统内部，俗语中“报喜不报忧”如实的反映了这种趋利避害的行为模式。因此，公众日常能够看见的多是政府的正面信息。对于负面信息的发布，行政机关基本上享有完全的决定权，可以从“江西中毒案”、“北京闷棍案”和“河南艾滋病案”中一见端倪。

在请求人申请公开行政机关的信息时，行政机关以该信息属于国家秘密为由拒绝公开，然后，申请人就没有任何办法去救济了，既没有办法去证明该信息不是国家秘密，也没有诉讼途径去让法院去作出判断，而只能限于一种消极的等待之中，等待有一天该信息成为行政机关需要公开的信息。在统一的行政信息公开立法中借用各国的经验，既采用列举除外事项的立法例，也通过公开原则的确立、严格解释规则以及举证责任规则的确立，限制行政机关在不公开事项的裁量权。

结束语

行政信息公开制度作为落实宪法上国民知情权的一种重要制度设计,具有重要的现实意义。通过完善的行政信息公开制度一方面可以保障当事人的利益，满足国民的知情权和对行政活动的监督；另一方面对行政机关有一种潜在的推动，促使行政机关提高工作的透明度以及工作效率，减少暗箱操作的可能性。该制度对于执法人员和人民群众来说都具有一定的陌生性，也正是基于这种考虑，对于制度设计中的规则应该充分衡量实践中可能发生的情形，以保证规则的现实操作性。