威尔逊提出了建立专门的行政管理学的构想，并提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。

威尔逊—韦伯范式

威尔逊—韦伯范式理论观点

行政的职能

韦伯的官僚制

学术界

威尔逊—韦伯范式的理论基础

威尔逊—韦伯范式

在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’，‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治”。

威尔逊—韦伯范式理论观点

正是基于这种认识，他提出要把政治与行政区别开来。威尔逊的政治与行政二分原则是在古德诺那里得到了系统的理论阐发的。古德诺在他1990年出版的《政治与行政》一书中认为，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。

他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”

行政的职能

无疑就是由专门的行政机关来执行的。正是在威尔逊提出的政治与行政的二分原则下，关于行政体系的专门研究才能成为可能；也正是在这一政治与行政二分的前提下，韦伯的官僚制组织理论才成为行政管理组织模式的典型形态。因为，在政治与行政二分的原则下，行政管理可以被作为专门的技术化领域来看待。

虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来，但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子？行政程序应当从属于什么样的具体原则？行政人员之间应当是什么样的关系？这一系列问题都由韦伯来作出了回答。

韦伯的官僚制

(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的，作为一个社会学家，韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式，以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。

通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察，韦伯找出了理想的官僚制模型：它在组织形式上，从属于科学性的原则；在体制设置上，从属于形式合理性的原则；在运作程序上，从属于合理—合法的原则；在组织成员的行为方式上，属于建立在权威基础上的集权类型；在组织成员的关系上，属于命令与服从的关系模式……

学术界

一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点：

(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。

(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。

(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。

(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。

(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。

(6)对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述，才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明，才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。

威尔逊—韦伯范式的理论基础

但是，我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的：

第一，政治与行政是两个不同的领域，政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达，无疑是通过公共政策进行的，也就是说，政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域，而行政管理则属于对国家意志的执行，这样，决策与执行是分属于不同的领域的，被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。

第二，在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中，我们看到，行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标，服务于科学化、技术化的形式合理性，被突出到了一个极端的地步，一切个人的主观判断和价值因素，都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展，只能有一种结果，就是追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展，作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中，突出法律制度的因素，用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义，是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。

所以，威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。