社会福利事业单位 指集中收养社会孤老、残、幼的机构，包括由民政部门管理的社会福利院、儿童福利院、精神病人福利院和城镇集体举办的福利院及农村集体举办的敬老院以及优抚医院和具有收养能力的社区服务中心等。

主要特征

单位介绍(1.社会收养福利单位 2.军队离退休干部休养所 3.军人接待转运站 4.烈士纪念建筑物管理单位 5.殡葬管理单位 6.殡仪馆 7.公 墓)

社会福利

趋势

理论依据与相关政策导向(（一）公共选择理论 （二）新公共管理理论 （三）企业家政府理论 （四）治理理论 （五）政策导向)

企业化的可能性、必要性及其意义(企业化改革的可能性 国家与企业的优缺点比较 企业化改革的必然性 企业化改革的意义)

具体事例

汾阳市社会福利院的现状

企业化途径(政事分开 制度化、法制化 政策、财政支持)

主要特征

社会福利事业单位的主要类别是：托养福利事业单位，包括养老院、福利院、孤儿院等；康复事业单位，包括干休 所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，包括殡仪馆、火葬场等；其他社会福利事业单位。

社会福利事业单位，是指从事社会福利事业的服务性组织机构。其主要特征是：

(一)服务对象主要是社会公众中的特殊层面，即需要给予特别帮助、救助、援助的人；

(二)以国家举办、财政投入、政府管理为主，鼓励多渠道投资，社会各界资助；

(三)一般按行政区划设置，划分服务范围和服务对象，实行分级管理。

社会福利事业单位的主要类别是：托养福利事业单位，包括养老院、福利院、孤儿院等；康复事业单位，包括干休所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，包括殡仪馆、火葬场等；其他社会福利事业单位。

单位介绍

1.社会收养福利单位

宗 旨：

提供收养服务，弘扬救助精神。

业务范围：

孤儿与弃婴收养

家庭无力照管残疾儿童收养

“三无”老人收养

家庭无力照管老人收养

在华无人照顾海外侨胞与外籍华人收养

老人自愿有偿收养

精神病人收养

收养对象康复治疗

(相关社会服务)

2.军队离退休干部休养所

宗 旨：

为军休干部提供休养住所与相关服务。

业务范围：

军休干部休养住所提供与管理

军休干部服务：军休干部生活扶助·军休干部医疗保健·军休干部生活待遇费发放·军休干部阅读文件组织·军休干部重要活动组织·军休干部文体活动组织

3.军人接待转运站

宗 旨：

为入退伍军人提供接待转运服务。

业务范围：

入伍新兵接待转运与食宿提供

退伍军人接待转运与食宿提供

(相关社会服务)

4.烈士纪念建筑物管理单位

宗 旨：

纪念先烈，教育人民。

业务范围：

烈士纪念建筑物建设维护与环境美化

烈士骨灰保存

烈士遗物和革命史料陈列

革命史料搜集编写

烈士文物档案建立与文物保管

革命烈士纪念活动组织

(相关社会服务)

5.殡葬管理单位

宗 旨：

管理殡葬事宜。推进殡葬改革。

业务范围：

殡葬改革与殡葬法规宣传

殡葬执法检查：殡葬法规执行检查·违反殡葬法规行为查处

殡葬职业教育

殡葬岗位培训

6.殡仪馆

宗 旨：

提供殡仪服务。

业务范围：

殡葬礼仪服务：遗体告别仪式办理·殡仪引导．殡葬录像服务·挽联书写·告别厅布置·殡葬音响服务

遗体处置服务：遗体运输·遗体冷藏·遗体防腐．遗体整容‘遗体整形·遗体脱穿衣·腐败遗体处置遗体火化

骨灰安葬安放服务：骨灰寄存·骨灰安放．骨灰安葬

遗体安葬

丧葬用品服务

7.公 墓

宗 旨：

提供遗体和骨灰安葬服务。

业务范围：

骨灰安葬

骨灰植树

遗体墓穴安葬

骨灰安放

墓碑制作

丧葬用品服务

社会福利

社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保险制度。一般社会福利，主要指社会服务事业及设施。社会福利制度一般来讲具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器；每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，总是以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标；社会福利的普遍性，社会福利是为所有公民提供的，利益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。

社会福利有广义和狭义之分。（一）广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。（二）狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。

该指标主要反映我国在社会福利性单位投入的水平。

趋势

改革开放以来，我国经济体制的改革已基本完成，市场经济体制在中国已经打下了深厚的基础。市场经济的发展，使得就得行政体制不仅不能适应经济发展，反而阻碍了经济的发展。市场经济对行政体制提出了新的要求，改变过去行政控制过死，行政效率低，效能差的行政管理局面。这一问题在我国社会福利事业单位更加明显，企业化的要求在我国社会福利事业单位这一领域更加强烈。本文首先借鉴西方行政学说，然后提出我国社会福利事业单位企业化趋势的必然性，再次结合实例提出企业化趋势的经验，最后立足我国国情提出企业化的实现途径。

理论依据与相关政策导向

（一）公共选择理论

该理论由美国著名的经济学家詹姆斯·M·布坎南创立，它提倡将经济领域的理性“经济人”假设引入到政治领域中，对政府管理活动进行分析。它认为：政府官员与市场经济中的“经济人”一样是理性的，其行为也是追求自身利益的最大化。由理性“经济人”组成的政府必然也是追逐利益最大化的政府。那么，政府在提供公共服务时，必然会有失公正性；而且与市场机制不同的是，政府干预具有不以直接盈利为目的的公共性，它在提供公共服务时主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动；此外，政府干预为寻租行为的产生提供了可能性，很容易滋生腐败。公共选择理论认为：“没有任何逻辑能证明公共服务必须由官僚政府机构来提供。”摆脱困境的最好出路就是打破政府垄断地位，建立公私机构之间的竞争。

（二）新公共管理理论

“新公共管理”(New public management)是以公共选择理论、管理主义和新制度经济学作为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，以效益为导向，主张建立企业式政府；以服务对象为顾客，把市场机制引入公共服务以提高公共部门的管理水平和服务质量的一个新的公共管理模式。它具体主张：1、政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力；2、更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责；3、放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估；4、政府应广泛采用私营部门中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等成功的管理方法和手段和竞争机制；5、取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；6、重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性。

（三）企业家政府理论

“企业家政府”这一概念由奥斯本和盖布勒提出，它提出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府。企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。同时，奥斯本提出了改革传统政府官僚体制应当遵循的十项原则：一是掌舵而不是划桨：即政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做；二是妥善授权而非事必躬亲：即政府在公共管理中不应事必躬亲，而要善于授权，应注重发挥被服务对象——公众的主动性，鼓励公众参与管理；三是注重引入竞争机制：即政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理；四是注重目标使命而非繁文缛节：即政府应摆脱繁文缛节的束缚，只是简单地界定基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让雇员去履行各自的责任;五是重产出而非投入：即评估政府各部门的表现及对其进行资助应以其政策效果为依据；六是具备“顾客意识”：这里的“顾客”是指政府公共组织的服务对象——公民,政府应重视顾客，其工作的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；七是有收益而不收费：即政府不应仅仅靠预算度日，而应具备一种“投资”意识，学会用各种形式集资、赚钱，为回报而投资，变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府；八是重预防而不是治疗：即政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；九是重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式：即政府应仿效企业领导者的做法，将集权式的管理权下放；十是重市场机制调节而非仅靠行政指令控制：即在公共管理活动中要善于建立市场机制，并充分发挥市场机制的调节作用，注重市场机制和行政机制的有效结合，以市场为依托，提高行政管理的效能。

（四）治理理论

治理理论的核心观点时主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。其理论观点是：一是治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可以成为一定层面上的权力中心；二是公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担，并与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任；三是治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与合作。

（五）政策导向

在2008年的政府报告以及十七大报告中，都强调要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，而其中政事分开对于我国社会福利事业单位企业化改革更是一种鼓舞，一种支持。政事分开，就是政府与事业组织单位如学校、卫生、新闻出版、社会福利院等分开。推进政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行企业性质的社会事业职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对企业组织和中介机构的引导和规范。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。这样一个政策即说明社会福利事业单位有其进行政事分开的必要性，也有对其进行企业化改革的必要性。另外，在政府报告中提出“积极发展社会福利事业，鼓励和支持慈善事业发展”。这更给我国社会福利事业单位的企业化改革予以了充分的鼓励。因为，只有对我国的社会福利事业单位进行企业化改革，才能走出社会福利事业由政府一手包办的困境，才有可能不断实现增进社会福利。

企业化的可能性、必要性及其意义

在论述社会福利事业单位企业化改革的可能性与必要性之前，首先要对事业单位的概念有一个一般的把握。事业单位，《事业单位登记管理暂行条例》国务院第252、411号令对此做出了科学权威的解释，它是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。它是以政府职能、公益服务为主要宗旨的包括公益性单位、非公益性等在内的职能部门。它参与社会事物管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。

而至于社会福利事业单位是集中收养社会孤老、残、幼的机构，包括由民政部门管理的社会福利院、儿童福利院、精神病人福利院和城镇集体举办的福利院及农村集体举办的敬老院以及优抚医院和具有收养能力的社区服务中心等。社会福利事业单位，是指从事社会福利事业的服务性组织机构。其主要特征是：1、服务对象主要是社会公众中的特殊层面，即需要给予特别帮助、救助、援助的人；2、以国家举办、财政投人、政府管理为主，鼓励多渠道投资，社会各界资助；3、一般按行政区划设置，划分服务范围和服务对象，实行分级管理。社会福利事业单位的主要类别是：托养福利事业单位，包括养老院、福利院、孤儿院等；康复事业单位，包括干休 所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，包括殡仪馆、火葬场等；其他社会福利事业单位。我国的社会福利事业单位经历了漫长的发展过程。在建国初期，我们从旧社会接受了旧的慈善机构，适应大批无家可归的人员涌进城市，适应改造游民、烟民和妓女的需要，建立一大批教养院、残老院和一些福利院机构。真正的社会福利机构在1957年后才开始。正是基于以上事业单位以及社会福利事业单位的特点，才有了其企业化改革的可能与必要，具体如下：

企业化改革的可能性

1、我国社会福利事业单位提供公共服务的价值取向

社会福利事业单位是政府部门的组成部分，它在向社会提供公共服务时，蕴涵了政府与公民的基本逻辑关系，具有鲜明的伦理客观性和主观性，它不仅仅是社会发展进步的必然结果，同时也体现出丰富的道德内涵和伦理价值，符合基本的道德逻辑。社会福利事业单位提供公共服务所反映的价值取向如下：（1）社会福利事业单位公共服务以人为本的伦理价值取向。马克思认为：“人是人的最高本质。”人是社会发展的创造者，同样也是社会发展的终极目标。在新时期，我党提出的科学发展观中也一再强调“以人为本”。它已经成为一切工作的中心和基本准则。社会福利事业单位的工作是人的工作，是残疾人、老年人以及孤儿的工作，是弱势群体的工作，因此，人的健康和全面发展就成为这种公共服务的首要的伦理价值取向。（2）社会福利事业单位公共服务公正、秩序和正义的价值取向。社会福利事业单位向社会提供集中收养社会孤老、残、幼的这种公共服务，本质就是对社会公共资源的分配，是对公共利益的维护，是对公共需求的满足，公共服务的基本属性决定了它提供公共服务的行为中公正和正义的伦理内涵。社会福利事业单位是为弱势群体提供的特殊服务，也是一种稀缺资源，它的分配更需要体现社会正义与公正，只有这样才能维护好社会利益分配的秩序。（3）社会福利事业单位公共服务公平与效率的价值追求。 公共服务是一个调配社会资源，满足社会公共需要的过程，以税收、收费或者公民志愿性劳动作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵循合理、高效使用社会资源的原则。社会福利事业单位提供的公共服务是以实现公共利益为根本宗旨的，公共服务的效率与坚持、维护公平和正义原则有着同等重要的地位和意义。否则，公共社会资源将得不到合理充分的利用，社会公共利益尤其是孤老、残、幼等弱势群体的利益将得不到充分的实现，既难以体现社会正义与公平，又难以实现其应有的效率。（4）社会福利事业单位公共服务道德自律的价值体现。社会福利事业单位作为“公共人”，它自身具有相应的伦理要求，因为，它在向公众提供公共服务，确认公共部门与社会公众之间的逻辑伦理关系时，它已经赋予本身一种道德约束。社会福利事业单位在提供公共服务时，只有坚持这种道德约束，才能根本上保证其以人为本，公平公正和效率价值的实现。

国家与企业的优缺点比较

国家是政治统治和社会治理的工具。国家凭借公共权力实现社会公共目标。国家在提供公共产品时的优势是：（1）国家拥有公共权力，代表公共利益，它凭借这种权力提供公共服务可以充分体现公平公正，维护社会公平正义；（2）可以有效地整合运用社会各类资源，而且借助国家强大的统治力，可以有效地实现公共服务的均等化；（3）运用国家强大的财力，集中力量办大事。但是，国家缺陷也是不可避免的：（1）“天下没有免费的午餐”。政府提供公共服务必然要发生成本，而这一成本会因为政府活动的非经济性趋向最大化。政府既不必通过组织收入来支付成本，又没有剩余索取权，同时由于服务的垄断性导致其没有竞争对手，从而使得政府缺乏提高效益的压力和动力。（2）由于政府提供公共服务是为了实现公众利益，而这种公共服务又由政府垄断，于是很容易在公众想得到这种资源时使得政府官员发生寻租行为，出现腐败现象。社会福利事业单位在这种体制下很容易出现效率低下，质量差，甚至腐败。而企业在弥补国家政府的缺点上显示出了它的优势：（1）企业在提供服务时，由于受到市场利益的驱动，会自觉地去追求利益的最大化，从而不断地去改进其管理方法，经营理念，提高服务质量，提高效益；（2）企业提供服务完全由市场规律支配，从而避免了人的干预，保证了其公平性。当然，企业也有它的不足之处，“惟利是图”是它在提供公共服务时最大的缺陷。

企业化改革的必然性

我国社会福利事业单位既有上文所述的价值追求，又有它作为政府组成部门的缺陷，这种缺陷是不可避免的，也是与其价值取向相违背的，由此必然使得它在提供公共服务时出现问题，这种问题也是不可避免的，由此产生了我国社会福利事业单位企业化改革的必然性。

1、我国社会福利事业单位提供公共服务的效能低下，缺乏追求更高效益的积极性。正如公共选择理论中所讲的那样，社会福利事业单位也同市场经济中的“经济人”一样是理性的，也有追求其自身利益最大化的目的。然而，社会福利事业单位是一个向社会公众提供公共服务的政府职能部门，它提供的是一种公共产品，是为了实现公共利益的，那么，由此造成它作为“理性人”所追求的自身利益无法实现。由此，缺失了利益追求的动力，从而失去了提供公共服务时追求更高效益的积极性，最终导致社会福利事业单位提供公共服务的效能低下。

2、我国社会福利事业单位的人事制度不合理，缺乏科学的选人制度与积极的竞争机制。我国曾出台政策，要求行政机关、事业单位与企业的人事应取消以往的统一规划、管理，不同属性的部门应根据各自的特色来甄选人才。但是，多少年来，事业单位人事的管理一直与行政机关统一进行，选人才方面缺乏事业单位其由“事业”所决定的单位人才特色，致使物不能尽其用，人不能尽其才。社会福利事业单位所提供的公共服务，其对象是孤残老幼这一特殊的弱势群体，因此，它的公共服务较其他部门更具有特殊性。比如老年人需要日常护理与陪护，残疾人则需要专业的康复护理，等等。所以，社会福利事业单位在人才选拔上更应注意其特殊性，而目前恰恰缺乏此类专业人才，并认为工作人员可以为孤残老幼做饭洗衣就达到了公共服务的目的。

3、我国社会福利事业单位管理方式过于死板，不利于孤残老幼的全面发展。社会福利事业单位为孤残老幼提供公共服务，是为了保证他们的生活质量，保证他们的身心健康，促进他们的全面发展。这需要社会福利事业单位以人为本，以人文关怀的精神理念，灵活地、因人制宜地对这一特殊的弱势群体予以特殊的护理与照顾。但是，这种公共服务在事业单位这一“政事混合”的服务模式下，被冠以行政管理方式，对孤残老幼进行死板统一的管理，使其公共服务失去了特殊性、灵活性和人文性，失去了它所应有的科学性，从而使这一特殊的弱势群体在统一的行政管理下难以得到个体的全面发展。

企业化改革的意义

我国社会福利事业单位企业化改革是新中国有史以来行政改革的质的突破，对于深化行政管理体制是一次尝试，对于我国社会福利事业的健康发展有着重大的意义。

1、体现了公共服务型政府建设中“以人为本”的精神，符合科学发展观。十七大正式全面地阐述了科学发展观，其中提到“以人为本”是科学发展观的核心，政府的一切工作，为社会公众提供的公共服务必须时刻围绕这个中心。反过来，只有一切工作围绕“以人为本”这个中心，才能体现科学发展观的精神，才是科学的发展观，科学的服务观。我国社会福利事业单位企业化改革后，将会全面地提高公共服务的效率和质量，为更多的特殊的弱势群体提供服务，提供好质量的服务；同时，它将一改过去死板的管理方式，为这一群体创造一个更有利于其全面发展的良好环境。可以看出，我国社会福利事业单位的企业化改革正是“以人为本”的，一切从这一特殊弱势群体的根本利益需求出发的，是符合科学发展观的改革。

2、重新确定了政府的自我定位，有利于政府健康发展。政府定位一直以来既是一个理论难题，也是一个现实的操作与尺度的难题。就目前而言，我国的政府定位是，政府有四种职能，即经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。政府该管的一定不能懈怠，而政府不该管也管不好的则应交由市场，以达到社会资源的优化配置。我国社会福利事业单位应该做好公共服务，为社会特殊的弱势群体提供好公共服务，然而，护理膳食等具体事务在事业单位体制下是做不了也做不好的，所以这一事项应交由市场来承办。社会福利事业单位的企业化改革正是做到了这一点，纠正了政府的不恰当的定位，卸去了政府做不好的职能的包袱，为政府节约出更多的精力，集中力量履行政府应该履行的职能；此外，也避免了在旧体制下可能出现的寻租行为。这样既能更好地提供公共服务，又能促进政府的健康发展。

3、促进了社会福利工作效率效能的提高。我国社会福利事业单位，正如选择理论所说的，在提供公共服务时没有“理性”的自身利益的追求，没有这一驱动，很难调动其提供公共服务的效率与效能。只有对其进行企业化改革，让市场来承办具体的服务事宜，才能充分利用市场“惟利是图”的特点，发挥市场提供这一具体服务的积极性，真正地高质量地为特殊弱势群体提供公共服务。

4、有利于为孤残老幼提供优越的发展环境。我国社会福利事业单位企业化改革后，承办企业由于受政府监管以及市场利益驱动，会想方设法地不断地为这一特殊弱势群体创造良好的环境。无论从衣食住行还是身心发展方面都会得到很好的改善。这样一来，既使企业因此获得丰厚的利润，也让政府在提供公共服务的能力上获得极大的改进。

具体事例

前文提到的西方理论学说提出，公共服务的提供应打破以往政府垄断的格局，加入市场元素，使公共服务的提供多元化，加强竞争，提高质量、效能。它还指出，政府提供公共服务应实行企业化管理，用企业的方法组织，用企业的方法选人用人，用企业的方法提供公共产品。而具体的如何实现社会福利事业单位的企业化改革，笔者通过长期对山西省汾阳市社会福利院的调查与观察，就此实例，针对其所出现的问题、弊端，提出企业化改革的现实途径。

汾阳市社会福利院的现状

汾阳市社会福利院正是一所事业单位，隶属于汾阳市民政局。经调查观察，它存在以下几方面的问题。首先，财政预算制度不合理，缺乏科学性。汾阳市福利院每月给院民发放13元所谓的“食堂生活补助”，然而这项补助对于生活还能自理的院民来说，根本不够补贴生活，而对于生活不能自理者又是有钱无处使。这使得该补贴流于形式，实际效用不大，而且分散了财力。此外，该院于2006年修建了福利院，将原来办公用的四合院（含一学生自习室）拆除，建有一栋六层高的职工住宅楼。然而，2007年汾阳市进行城市扩建时，福利院被拆除，新建的住宅楼还无人落户，就面临被拆的厄运。这样不考虑全局规划而如此耗资实施“短命”工程，未免缺乏长远发展的眼光。这充分体现了财政预算制度不合理，缺乏前瞻性与全局性，是不科学的财政预算制度。其次，用人制度不健全，工作效能低下，缺乏竞争机制。护理员工作的好坏，直接关系到院民生活的优差。我国的《残疾人社会福利机构基本规范》（以下简称《规范》）中明确规定了护理人员的工作职责。比如在膳食方面，《规范》规定厨师和炊事员持证上岗，严格执行食品卫生法规，严防食物中毒；注意营养、合理配餐，每周有食谱；根据残疾人的需要或医嘱要求，制作普食、软食、半流食、流食及其它饮食；为生活不能自理的残疾人送饭到居室，根据需要喂水喂饭。清洗消毒餐具。在护理方面，《规范》要求每天清扫房间1次，室内应做到无蝇、无蚊、无鼠、无蟑螂、无臭虫。保持室内空气新鲜，无异味；为供养人员提供干净、得体的服装，并定期换洗，夏季经常换洗，其它季节每周1次；每周换洗1次被罩、床单、枕巾(必要时随时换洗)；帮助生活不能自理的残疾人穿衣、脱衣。除此以外，《规范》还有更加严格与精确的护理要求，并且以具体指标来要求。但经笔者长期观察，汾阳市社会福利院护理员的职业道德素质普遍较差，一方面他们缺乏应有的护理知识，该院的护理员并非正规的专业护理师，护理不科学，根本达不到《规范》所要求的标准；另一方面他们还缺乏应有的职业道德，长期以来，该院护理员编制基本未发生变动，而大部分护理员在这种无竞争状态下怠于公务，岗上闲散。好多残疾人因生活难以自理，宿舍环境脏、乱、臭，而护理人员却视而不见，同时，护理员工作效率极低，效果极差，难以满足孤残老幼的护理需求。笔者认为造成这种现象的根本原因是用人制度不健全，缺乏有效的竞争机制。用人制度的不健全，从根源上导致了护理人员职业道德素质普遍降低，以及工作效率的低迷。最后，院民生活环境有待改善，缺乏人文关怀。一是居住环境差。这一问题集中体现在宿舍人员分配不合理上。有的宿舍都是生活不能自理者，舍内卫生环境无法及时清理，致使宿舍环境呈现出“脏、乱、臭”的特征。同时，这样的分配方式，也给同舍院民之间的沟通和互相帮助增添了难度。二是膳食环境普遍较差。院民普遍反映伙食“没油水”。这一现象反映出两个问题。一方面，食堂工作人员编制不足。福利院在居院民四五十名，却只配备了两名厨师，而且还是由传达室人员兼职。另一方面，膳食财政投入力度不大。汾阳市社会福利院的膳食常以素食为主，肉食品较少，而至于平时水果副食的提供更是根据财政的多寡决定。编制和财政的缺乏影响了膳食的质量。三是医疗卫生环境落后，医疗能力低下。院内只有两名医务人员。院民平时的小病还能解决，一旦遇到大病、急病，只能送往医院。四是孤残人员发展环境不科学。一方面，孤残儿童的受教育环境差，缺乏安静的学习环境和科学的家庭教育。院内配备的辅导教师只作课业的辅导，而不能真正的关心儿童未来的发展。同时，孤残儿童生活环境的特殊性，再加上护理缺乏人性化，长期下去不利于孤残儿童的身心健康。另一方面，其他孤残人员的就业发展环境差。院内大部分尚有劳动能力的院民无事可做。缺少了正确的引导，有劳动能力的孤残人员得不到发展，最终结果只能是社会福利院养活着一批好吃懒做、缺乏生活意志的人群。

企业化途径

针对以上几方面的问题，提出我国社会福利事业单位企业化改革的现实途径：

政事分开

在社会福利事业单位中实行政事分开，将其行政职能与事业职能分开。社会福利是国民经济和社会发展的重要内容，应纳入国家与地方社会经济发展规划，建立市场化的运行机制，实现社会福利事业管理的企业化。主要体现在两方面：一方面，改变过去社会福利机构政府直接办、政府直接管理的局面，引导社会福利企业办，统筹规划、统一政策、协同动作、动员群众，调动各方面的积极性，政府不再对社会福利机构的日常运营活动进行干预，而是“把主要精力用于制定有关社会福利的政策、法规和规章上来，用到制定规划、依法审批、监督检查上来，用到总结、推广先进经 验上来，并做好服务工作，解决实际问题，营造引导各类社会福利机构发展的大环境。”另一方面，加强资金管理，既要根据社会经济发展状况，适当增加福利项目和提高福利标准，又要加强承办社会福利企业的财务管理，提高资金使用效益，监督企业管好用好减免税金，使其用于技术改造，防止资金的挪用和流失。从而使所有的社会福利企业不仅能实现社会效益，也能实现一定的经济效益，不仅能生存，而且能发展起来。 具体操作就是对社会福利事业单位实行政事分开，将其事业职能独立开来，由政府与民政部门联合向社会公开招投标，通过对竞标企业的资金、业务项目、服务质量等方面的考察，选择若干优秀的企业作为承包商，分管如膳食、日常护理、医疗护理等不同项目，各负其责，优胜劣汰；将其行政职能独立开来，成立社会福利企业管理部门，负责专门制定相关社会福利政策、法规和制度等，同时，依法对社会福利企业进行有效的监督管理，履行好市场监管的职能。

制度化、法制化

将社会福利事业单位的企业化改革制度化、法制化。我国目前的立法状况总是呈现一种立法滞后的现象。十七大报告中指出“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；推进依法行政。”所以，在进行社会福利事业单位的企业化改革的时候就应该弥补我国立法滞后的缺陷，建立健全社会福利事业单位企业化改革的法律法规与制度。一方面从社会福利企业管理部门角度出发，明确其职责：（1）建立健全社会福利事业单位企业化改革的招投标制度，以《规范》中的要求作为招标标准，严格筛选竞标企业，选择优秀的有能力承办社会福利事业的企业作为承办商；（2）建立健全社会福利企业管理部门的市场监管制度，明确社会福利企业管理部门的监督职能，同时，将监督内容以《规范》为标准、依据量化，对承办企业建立目标管理和绩效管理制度，定期对承办企业进行检查监督，并通过调查，了解福利院院民的服务满意度，双向结合对企业进行监督；（3）建立健全淘汰制，对社会福利企业实行优胜劣汰制，将定期的检查结果作为评判企业服务质量的标准，作为承办企业去留的依据，对优秀的企业进行物质与精神的奖励，淘汰服务质量差的企业，并依据招投标制度对空缺服务项目面向社会再次招标。另一方面从社会福利企业角度出发，规定其服务标：（1）建立科学的用人制度，根据《规范》中规定的护理人员的职业素质要求，面向社会招聘有专业护理师资格的护理人员，要求护理人员必须持证上岗，膳食方面厨师需要有厨师资格。同时，建立一系列招聘、培训、管理、绩效考核、激励、辞退等人事制度体系；（2）建立科学的膳食制度，既要有膳食的质量方面的硬性规定，又要有膳食特色方面、院民需求方面的因人制宜的灵活性，既保证了院民的生活质量，又做到了针对不同院民需求的营养综合与合理配餐；（3）建立人文科学的护理制度，以《规范》为依据，作出对护理人员的更为细微的规定，严秉对福利院院民认真负责的态度，既要做到保证院民的身体健康，又要满足残疾人情感交流和社会交往的需要，保证院民的心理健康。通过这一系列的法规制度的建立，细化管理，保证社会福利事业的科学发展、人文发展，维护特殊的弱势群体的合法权益。

政策、财政支持

政府对社会福利事业单位的企业化改革予以政策的、财政的支持。一方面，加大财政投入力度，对承办企业给予减免税政策，必要时对承办企业给予财政补贴，用强大的国家力量扶持社会福利企业，既做到促进与鼓励社会福利企业的提供公共服务的积极性，又保证了公民个人不用一分钱而享受公共服务，同时还保障社会福利企业盈利；另一方面，对社会福利企业进行年终评奖，一是依据社会福利企业管理部门作出的绩效考查，二是依据社会福利院院民享受服务的满意度，两者综合考评，评选优秀企业，并对优秀企业给予物质的和精神的奖励，进一步鼓励社会福利企业承办好福利事业。

企业家政府理论提到政府应该是“掌舵而不是划桨”，社会福利事业单位应该走出过去直接办、直接管理社会福利事业的阴影。无论从西方行政学说，还是我国的政策，都说明政府全能的时期已经过去，加上我国目前社会福利事业单位存在的种种在现有体制下无法解决的问题，笔者认为，我国社会福利事业单位的企业化改革已迫在眉睫，改革的趋势已渐趋明显。只有对社会福利事业单位进行企业化改革，政府才能够真正地做到履行公共服务的职能，促进社会福利事业的迅速健康的发展