上海市应急联动中心是在市委、市政府以及其它具有处置突发事件职能的领导机构的领导下，有效整合相关力量和社会公共资源，对全市范围内的突发事件和应急求助进行应急处置的职能机构和指挥平台。上海市应急联动中心作为一个正处级的常设机构设在市公安局，其职责是统一受理全市各类突发事件和应急求助的报警，组织、协调、指挥、调度相关联动单位应急处置一般突发事件和求助；遇有重特大突发事件，协助市领导统一组织、协调、指挥、调度相关联动单位开展应急处置。

牵头负责对全市应急联动工作的机构、队伍、装备、预案、制度、经费等方面工作进行规划、组织、协调。

一、市应急联动中心的建立

（一）建立市应急联动中心是城市发展和处置公共突发事件、恐怖袭击事件的迫切需要。

上海正在加快建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心的步伐。在城市发展的进程中，维护城市安全，妥善处置各类突发事件，已经成为确保经济社会持续健康发展的迫切要求。上海城市人口高度密集，重点场所、要害部门多，只有迅速、有效处置，才能最大限度地控制和减少各种危害、损失。突发事件处置工作涉及诸多职能部门，迫切需要建立一个由市政府直接领导的，集中受理、统一指挥、应急处置各类突发事件的城市应急联动中心。为此，我们未雨绸缪，于2001年底就开始了相关调研。

美国9·11恐怖袭击事件发生之后，针对特大型城市公共安全事故的应急处置和救援问题紧迫地放在我们面前。市委、市政府经研究决策决定建立和完善“上海市的应急救援体系”。上海市公安局结合自身对这一课题的研究工作向市委政法委提交了《关于对建立上海城市应急联动中心及其设置问题的几点思考》。

我们认为，建立上海市应急联动中心，能有效整合各类资源，构建与上海战略发展定位相适应的城市应急联动体系，规范和加强本市突发事件的处置工作；是提升政府应急综合服务水平的需要，是提高政府处置突发事件效率的需要，是控制并减少突发事件造成的危害和损失的需要。

通过调研，我们将市应急联动中心定位为：一个具有统一报警号码和全天候值守的力量，拥有完善应急处置预案和实战经验丰富指挥人员，能够调动训练有素、充足常备的应急突击力量和相关专业处置力量，并以充足的物质、技术和专业情报为保障的体系。

（二）应急联动中心的建设过程

2003年5月20日，市委政法委正式向市委提出《关于建立上海市城市应急联动中心的请示》。

26日，市委书记办公会议讨论通过《关于建立上海市城市应急联动中心的请示》，并明确上海市应急联动中心设在市公安局。随后，上海市公安局起草了《关于建立上海市应急联动中心的初步方案》报市委、市政府，并编写《上海市应急联动中心信息通信系统（一期）建设方案》。

9月15日、19日，市委常委会、市政府常务会议先后审议通过了《关于建立上海市应急联动中心的初步方案》，并要求力争2004年7月1日，最晚不迟于9月1日，初步建成上海市应急联动中心。

2003年12月22日，市公安局将《上海市应急联动中心信息通信系统（一期）建设可行性研究报告》提交市发改委。

2004年2月13日，市发展改革委正式下达《关于上海市应急联动中心信息通信系统（一期）工程可行性研究报告的批复》，总投资额为9725万元。

上海市应急联动中心信息通信系统（一期）由电话接处警系统、计算机辅助决策系统、无线通信调度系统、实时图像监控系统、大屏幕显示系统、电子记录存储系统、视频音响保障系统、信息网络传输系统8个子系统组成。

2004年8月15日，应急联动中心各系统正式建成，并投入试运行。2004年9月30日晚，中共中央政治局委员、市委书记陈良宇在指挥大厅宣布上海市应急联动中心正式启用。

（三）联动网络的构建

应急联动，应该是先“联”后“动”，相关职能单位先要实现联合，实现信息、资源共享、统一指挥，才能发挥应急处置的作用。为此，我们同各联动单位做了大量细致的工作：

一是多方联动，全面联动。根据市领导“关于先将与突发事件应急处置紧密相关的单位纳入应急联动体系”的指示精神，在联动中心正式启用初期，市公安局、市民防办、市海事局、市卫生局、地铁抢险救灾指挥部等17家市一级具有处置紧急突发事件职能的单位首批接入。联动中心结合市公务网建设进度，借用公务网非涉密区域，与首批接入联动单位网络互通，并建立本市应急联动网站，以此网站为平台，实现联动工作的信息发布、交流，电子预案、通则和办公管理等功能。联动中心还牵头组织首批接入单位申请安装了应急有线电话，并向各单位发放了800兆无线通讯设备，以网络、有线、无线的形式实现全方位的互联互通。目前联动网络已增加至18家，另有市环保局、环卫局等8家单位也即将被纳入应急联动网络。

二是内部资源整合。主要是以应急联动建设为契机，实现110报警服务台和119消防报警台、交警总队交通调度台正式合并，统一开展接处警和指挥调度工作。同时建立了指挥长负责的指挥调度和应急处置工作机制。联动中心设立专职指挥组，由指挥长负责。指挥长具有丰富的应急处置工作实战经验；能够根据事态作出比较准确的判断；有权调集各种处置力量和资源进行应急处置。

（四）应急联动工作的制度保障

应急联动机制建立之初，没有法律的支撑。为此我们借鉴了西方先进国家应急救援方面的专门法律，经过认真调研，于2004年2月完成《上海市突发事件应急联动处置暂行办法》（初稿）的起草工作。对突发事件的分类、应急联动中心及联动单位的职责、应急处置的预案管理、突发事件处置流程等内容作出界定和描述。经各方讨论、修改，《办法》通过了市政府常务会议，于2004年10月1日正式施行。《办法》确立了应急联动中心及相关联动单位的职、权、责。

此外，为了确保突发事件处置工作的制度化、规范化，我们在系统建设的同时，起草了《关于应急联动工作联席会议制度的暂行规定》、《现场指挥部工作规范（试行）》、《信息报送工作规范（试行）》、《突发事件应急处置工作证件管理方案》等一系列制度。这些工作机制明确了联动单位之间的工作关系和工作程序，为联动工作有序开展提供了制度保障。经应急联动工作联席会议审议通过，已经开始正式施行。

通过上述几方面的努力和各联动单位的支持配合，我们按时建成了应急联动的组织指挥体系和突发事件的处置网络。

二、应急联动中心的运行

先为大家简单介绍一下市应急联动中心的概况。应急联动中心设在市公安局办公指挥大楼内。总计办公用房面积约3500平方米，由指挥区、办公区组成。指挥大厅面积768平方米，里面预留了所有应急联动单位的指挥席。在遇到重特大突发公共事件，需要开展应急联动处置时，相关应急联动单位可以立即进驻应急联动指挥大厅，开展工作。大厅其余部分设置了公安综合指挥区，承担公安日常指挥调度工作；消防指挥区，承担对各类火灾报警处置和抢险救灾工作的消防业务指挥调度；交通指挥区，承担道路交通情况监控。另外，大厅内还有首长指挥席。在发生重特大突发公共事件时，市领导可开展临场指挥。

市应急联动中心于2004年9月30日正式启用，不仅标志着我们这个城市的应急处置体系的全面启动，而且使上海的城市安全迈上了一个新的台阶。

（一）接处警情况

应急联动中心2004年8月15日投入运行以来，系统运行情况基本正常。通过一年来在实际应用中不断完善，接处警系统等达到了设计目标。2004年10月1日至2005年10月1日，市应急联动中心共接报警935万余起，处警282万余起。目前，110报警服务台可受理360人同时报警。2005年8月7日“麦莎”强热带风暴影响本市，日呼入量达到76398次，高峰时段，高达12184次/小时。110接处警系统保持正常运作，处警及时迅速，确保了抢险救灾工作的有序开展。

联动处警方面，自2004年10月1日至2005年10月1日，由两个或两个以上应急联动单位共同现场处置的警情共12万余起，日均330余起，绝大部分为一般突发公共事件和应急求助，共涉及市民防办、市卫生局、市水务局等16家联动单位。各联动单位均能按照有关规定反馈信息，处置过程中，做到了反应迅速、快速高效，相互之间密切配合、协同作战，有效地处置了各类突发事件。

（二）日常运作

一是保持日常沟通联络。为确保各联动单位的有、无线和网络系统的正常运转，应急联动中心每日定时对各联动单位进行有、无线点名和网络测试。一年来的点名情况良好，各联动单位值班人员能坚守岗位，主动应答，用语规范。

二是落实专项检查措施。鉴于各联动单位的实际情况不同，联动中心牵头会同各联动单位开展各类专项检查工作。2004年10月28日至11月3日，对各联动单位值班人员进行了系统操作、设备维护、制度熟知程度的专项检查，总体情况良好。

三是组织实战演练。为提高各联动单位的实战能力，应急联动中心牵头组织开展了一系列不同规模和内容的实战演练。2004年10月27日，应急联动中心与市反恐办联合举行了首次反恐怖综合演练，武警、消防、卫生、民防、环保、防化部队、教育、外事、新闻、环卫等部门参加了演练，各单位共同协作，密切配合，取得了预期的效果。2005年9月26日，应急联动中心会同申能集团在南汇区川南奉钢建材市场开展“天然气管道泄漏事故应急处置”实战演练。演练以天然气管道泄漏为科目，各参演单位各司其职、密切配合，完整地演练了处置工作的流程，演练达到了预期效果。市消防局、市卫生局、市环保局、市气象局、申能集团、南汇公安分局等单位参加了演练。同时，应急联动中心积极参加相关部门组织的各类演练，参加了海事局海上搜救、国动委国防动员等演练。

（三）工作成效

一是有效整合联动单位资源。举一个例子来说明。针对夏季汛期可能发生因强对流和高温天气引发突发公共事件的情况，急联动中心今年会同市气象局、市防汛指挥部通过手机短信平台，向各联动单位领导和联络员发布气象预警短信息，形成了气象预警信息发布的长效机制。使各联动单位能够及时做好相关处置准备工作。在7月30日强对流天气应急处置工作中，气象预警信息的及时发布发挥了重要作用。

二是形成处置突发事件的工作合力。还是以“麦莎”台风的处置工作为例。市气象局不间断将有关预警信息提供给各联动单位，充分发挥了信息源头的作用。接到预警信息后，联动中心立即做好处置突发事件的准备工作。考虑到受台风影响，会造成110报警数增多的情况，联动中心召开动员会，增开接警工位，紧急抽调民警加强接处警工作，确保110报警渠道畅通。台风影响本市期间，联动中心向相关联动单位处警6858起，其中防汛指挥部150起、电力公司1734起、气象局2889起、绿化局1506起、卫生局297起。各相关联动单位均紧急动员、周密部署、全力以赴、组织人员坚守岗位，形成了有效处置的工作合力。受台风影响，全市轮渡停航，部分群众被困渡口。联动中心立即启动预案，联系市交通管理局、武警总队，调集大客车在大连路和打浦桥隧道接驳群众过江，另开通复兴路隧道下层供非机动车通行，确保群众安全过江。共道接引导群众过江3500余人次。

（四）下一步工作

经过一年多的运作、磨合，应急联动网络已经显现出了在处置突发事件方面的作用。目前应急联动体系已经具备了以下工作优势：

一是拥有知晓率极高的110报警号码。110报警电话开通十二年，获得了广泛的社会认同，现日均受理量达3万余次。大量突发事件信息正是通过110得到了及时反应和处置。可以说，110报警服务台是应急联动体系得以正常运作的基础保障

二是拥有覆盖面广，灵敏、准确的信息源。公安机关、交通管理部门、气象部门、卫生部门、抗灾救灾部门，都拥有与各自职能有关的信息渠道。因此，应急联动体系的信息面覆盖了社会各行各业和所有地区。所有联动单位能够通过联动网络迅速、准确获取相关信息。这是我们的信息保障。

三是形成了比较完善的应急指挥体系。经过各联动单位的通力协作，目前应急联动体系已经建立了以应急联动中心为平台，由各单位办公指挥部门构成的两级指挥体系，形成了指令畅通、快速便捷、统一高效的应急指挥网络。同时，我们还建立了各单位的专业处置预案库，可以有效应对各类突发事件。这是我们的组织保障

四是拥有常备不懈、训练有素的应急处置力量。应急联动体系可以在最短时间内动员、调集包括全市4万余名公安民警、消防官兵在内的各类专业处置力量和有关部门专家。

根据市领导提出的“急需、分步”原则，为进一步扩大全市应急联动的覆盖面，目前我们已确定了第二批联动单位的范围，包括市气象局、市建委、市港口管理局、市环保局、市环卫局、市地震局、市食品药品监督管理局、机场集团8家单位。已完成市气象局接入工作，并将继续按照“成熟一家，发展一家”分步纳入的原则，争取在2005年10月1日前完成第二批联动单位的联网工作。

三、相关应急处置工作的要点

其实，讲到应急处置工作，在座各位都是各行业、各部门的领导、专家，相关工作经验、经历肯定很丰富。所以我在此仅就应急处置指挥架构和指挥流程方面的问题谈谈体会。

（一）指挥机构的作用和基本框架

1、作用

美国911事件发生后，政府以及启动了应急方案，纽约市市长朱利安尼立即赶到了现场临时指挥中心。但整个纽约市已经陷入了混乱之中。联邦调查局、中央情报局、联邦紧急事务管理局相互之间已经失去了联系。原本设计能够抵抗台风、炸弹、停电，甚至是核武器的纽约市紧急措施中心毫无用处。由于世贸塔楼的坍塌，使天线失效，手机没有了信号。而当地建立的全世界最大的电话交换站也遭到了破坏，没有任何应急电缆可用。为了获得有效的通信系统和指挥系统，朱利安尼一行在没有交通工具的情况下，步行寻找可使用的临时指挥中心。一天之内换了3个地方，其中包括警察局、消防站和纽约市警察学院。指挥中心距离现场的位置一次比一次远。他的目的很明确，就是要寻找一个可以与外界保持联络、可以重组政府发出指令的地方。最后，他们撬开一个无人消防站的大门，依靠站内电话启动了经过多次演练的应急处置方案第二阶段。

由上述案例可以看出一个有效的指挥机构在处置恐怖袭击事件中的极其重要性。我们认为指挥机构的重要性，主要在于两方面一是决策，二是决策的传递。

决策依靠的是成熟的预案体系和对预案的不断演练。我们今天这个培训的目的就是熟悉、掌握《上海市处置恐怖袭击事件应急预案》。各兄弟单位可能还将对此预案作进一步细化，结合各自实际制定相应分预案。这样才能使整个预案体系具有可操作性。对预案进行适时的、有针对性的演练，是发现问题、查找不足、完善预案、增强应急处置能力的最有效手段。在这方面，我们应急联动中心与反恐办也进行过合作，搞过应急处置恐怖袭击事件的综合性实战演练。今后，我们还将继续。

决策的传递依靠的是功能强大、适于实战的通信系统。这一点，在我们公安机关的处置预案中是十分强调的。每一次演练、每一次处置突发事件的总结，我们都要提到通信系统的使用问题，尤其是无线电台。如果说指挥所是我们的大脑，那么通信系统就是我们的中枢神经，是传递信息的重要环节。没有通信系统来传递信息，再完善的预案、再精妙的决策都只能是空中楼阁，功能强大的各处置部门只能各自为战。尤其是在恐怖袭击事件中，事态发展千变万化，如不能及时掌握正确信息，往往会贻误战机，后果不堪设想。

2003年7月1日，正在施工的轨道交通四号线浦东南路至南浦大桥间隧道联络通道发现渗水，大量流沙涌入，有塌陷的可能。各抢险单位到场后积极开展工作。但是由于分属不同系统，沟通方面存在障碍。市抢险指挥部成立后，公安机关迅速搭建了临时通信平台，现场各单位凭借公安无线通讯网络和通讯器材，实现信息共享。此外，我局还派出图像转播车，安装固定监控设备，利用公安光缆向市委、市政府实时转播现场图像，为领导决策提供依据。

因此，大家一定要充分认识通信在处置突发事件中的重要地位，不但要保持与指挥机构的通信顺畅，而且要保证本单位内部的指令畅通。

2、基本框架

指挥体系是在指挥处置突发事件过程中，各级部门根据一定的目的和任务，按照法定的规则和程序，形成的一种组织形式和领导制度，它是有效处置的重要保证。

在处置恐怖袭击事件中，我们认为应建立以现场最高领导为核心、专家辅助决策的指挥体系，使指挥权力集中，机制统一、目标明确。体现专业指挥，最大限度的避免层级叠加。

指挥框架呈现两头大中间小。

市领导和专家顾问组建的宏观决策层主要是关系到较大范围的全局性、普遍性和整体目标性问题的决策，对具体指挥层面作出指导意见。而组织执行层主要是参与处置的各相关单位的专业应急处置队伍。

在处置突发事件中组织框架具体表现如下：

···············

在处置突发事件过程中，市应急联动中心受市委、市政府领导开展工作，有关专业部门领导和专家参与决策。如发生恐怖袭击事件，由市反恐办参与应急联动中心工作，协助市领导开展指挥，对有关反恐方面工作开展专业指导。通过应急联动中心现有的有无线通信系统，组织、协调有关应急联动单位及反恐工作成员单位，各司其职，相互配合，有序进行应急处置工作。

（二）应急处置的流程

报告 接报

处 警

接到110、119报警电话或有关公安分县局上报、应急联动成员单位通报的重特大公共突发事件（如恐怖袭击事件）后，应急联动中心在迅速将警情发送相关联动单位的同时，立即由应急联动的指挥大厅开展先期处置工作。

先期处置由指挥长全权负责。一是根据了解到的情况，启动相应预案。二是将情况上报市委、市政府。三是与相关联动处置单位互通信息，及时传递事态发展情况。

在各单位根据预案处置的过程中，应急联动中心要负责不间断掌握事态发展情况。一是要根据事态发展情况，征询有关专家意见，确定可能的发展趋势和危害程度，及时变更、转换突发公共事件的等级，根据需要启动更高一级的应急处置预案。二是要将事态发展情况上报领导，通报相关单位。三是要视情开设现场指挥部，协助上级领导赶赴现场，进行现场指挥。四是要组织、调度后续力量和资源开展进一步应急处置、抢险救援工作。

各单位应在各自职权范围内，根据有关预案开展应急处置、抢险救援。

应急处置工作告一段落后，由市政府发布终止命令。

（三）各联动单位的职责

下面，我给大家介绍以下应急联动各单位的职责权限。

1、应急联动中心的职责

（1）受理全市范围内突发公共事件的报警。

市应急联动中心受理通过“110”报警电话或者其他方式的突发公共事件报警后，应当立即予以核实，启动相应的应急联动处置专项预案，并向有关联动单位的指挥机构下达指令，组织、协调、指挥、调度有关联动单位进行处置。

（2）负责应急联动处置一般突发公共事件。

在处置过程中，市应急联动中心应当收集、汇总突发公共事件有关情况，根据现场实际或征询有关专家意见，对突发公共事件进行综合研判，确定突发公共事件的等级。属于一般突发公共事件的，要直接组织、协调、指挥、调度有关联动单位开展应急联动处置。

（3）负责组织联动单位对重、特大突发事件进行先期应急处置，并协助市政府组织实施紧急处置。

对属于重大以上突发公共事件的，要立即组织实施先期应急处置，同时上报市政府同意后，征询有关专家意见，做好后续应急处置队伍和资源的组织、调度等准备工作，协助市政府组织、协调、指挥、调度有关联动单位实施紧急处置；属于特大突发公共事件的，还应当立即通知有关联动单位指挥人员和专家进驻市应急联动中心。

发生重、特大突发公共事件时，市应急联动中心可以根据现场处置的工作需要，开设现场指挥部。现场指挥部负责现场处置的组织、协调、指挥、调度。市应急联动中心配合现场应急联动处置，负责现场外应急处置队伍、资源的组织、协调、调度。区、县政府及有关单位应当为现场指挥部的开设提供必要的场地，并提供现场指挥部运作所需的后勤保障。

（4）负责对全市应急联动工作的指导。

（5）市政府授予的其他职责。

2、应急联动单位的职责

公安、卫生、安监、民防、海事、建设、交通、环保等部门以及各区、县人民政府（以下统称为联动单位），在各自职责范围内负责下列的应急联动处置工作：

（1）设立应急处置指挥机构，建立24小时值班备勤机制，做好应急处置准备；

（2）加强对突发公共事件的预测和预警，对发生或者可能发生的突发公共事件，及时报告市应急联动中心；

（3）按照应急处置的实际需要，组建和管理应急处置队伍、专家队伍，组织开展应急处置队伍的训练和演练；

（4）按规定配备、管理、使用应急处置的专业设备、器材、车辆、通信工具等装备、物资和经费，保持应急处置装备、物资的完好，确保应急通信的畅通；

（5）根据市应急联动中心指令，按照职责分工和应急联动处置预案的要求，迅速指挥、调度本单位应急处置队伍、专家队伍和资源，相互协同、密切配合，快速高效的处置突发公共事件。处置过程中，应及时向市应急联动中心反馈处置情况和有关信息。

（6）加强突发公共事件应急处置信息资源的交流与共享，为突发公共事件的预防、预警和应急处置提供及时、准确、全面的基础材料、数据、情况及其他有关信息；

（7）法律、法规、规章规定的其他职责。

（四）其他工作

发生重、特大突发公共事件，需要军队、武警、国家有关部门、其他省市协助处置的，由市应急联动中心向市政府请示，市政府按照国家有关规定办理。

应急联动处置工作终止后，有关联动单位应当及时向市应急联动中心报告处置情况和有关信息。市应急联动中心汇总后，按照规定报告市政府及有关部门。