定义

国际发展趋势

职能和作用

面临的问题

定义

农村政策性金融机构是以经营农业和与农业有关的信贷业务，贯彻政府支持农业发展政策的金融机构。

国际发展趋势

20世纪80年代以来，各国政策性银行纷纷改革，主要有三种方式：Ⅰ类是转型为整体市场化运作的开发性银行，如德国复兴信贷银行；Ⅱ类是转型为业务主体市场化运作、政府指令性业务专项管理的开发性银行，如韩国产业银行；Ⅲ类是继续维持原有定位，但调整、规范和限定业务范围，并要求其实现自身可持续发展，如日本政策投资银行。

从国际上看，农业政策性银行转型为完全市场化运作的开发性金融机构的情况比较少见，通常是更多地保留了政策性银行的基本特征，并根据需要重新调整职能定位和业务范围，优化政策支持措施和外部环境，不同程度地增强支农功能，并按市场机制运作构建可持续发展模式，以应对经济金融全球化背景下世界农业竞争加剧的挑战。欠发达国家尤其如此。

职能和作用

农业政策性金融机构应具备扶持性、倡导性、辅导性和调控性四大职能，其对农业的支持和保护作用大致表现在两个方面：一是支持农产品价格，防止“谷贱伤农”，为农业生产和经营提供必要的流动资金贷款；二是支持改善农业生产条件，促进农业现代化，如为兴修水利、土壤改良、道路建设、购买农业机械、技术开发与培训等提供中长期开发性贷款。

面临的问题

目前，我国政策性金融机构主要面临以下问题：

首先，传统的职能定位已不适应新时期经济发展要求。国家开发银行虽然已由传统的政策性金融机构发展成为开发性金融机构，但需要由国家在市场化筹资、风险管理、贷款项目评审、基金管理、投资业务等方面的经验和做法上通过定位和专门立法进一步巩固和明确。

第二，业务领域未能按经济发展的需要作相应的动态调整。国家开发银行在“两基一支”领域的传统业务已经受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和进出口行发展的需要，主要表现在近年来机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”为主的自主经营业务迅速上升。近年来，农发行又逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。

第三，缺乏健全的资本金补充机制，资本充足率偏低。我国政府没有建立起对政策性银行动态注入资本金的制度。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，并且农发行和进出口行都没有根据五级分类标准提足呆坏账准备金。

第四，尚未建立健全内部治理结构。按现代银行制度的要求，我国3家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，如是否建立有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。随着定位、资本金补充等问题的明确，能不能建立起既符合政策性银行国际惯例、又符合我国国情的治理结构，对政策性银行的长远发展会产生重要影响。

第五，可持续发展能力偏弱。在我国3家政策性银行中，国家开发银行实行市场化的业务运作方式，经营业绩水平相对较高，但开发银行还应建立多元化筹资来源、健全风险补偿机制，提高系统性风险防范能力，才能更有利于自身的持续发展。