《蒙古待遇条例》之出台

《蒙古待遇条例》颁行前的历史状况

《蒙古待遇条例》之出台

1912年（民国元年）8月，中国民国政府（北洋政府）公布了《蒙古待遇条例》。此《条例》是根据在京蒙古王公那彦图等拟定的《蒙古待遇条件》十一条，经袁世凯政府议决、参议院讨论通过。在讨论过程中，除了对原订第八条所述"蒙古高级行政机关，应以蒙古世爵人民治理"一条，以"应归官制任用法另议"为由取消；原订第十一条所述"未尽事宜，俟后再行提议"予以删除外，其余九条全部通过。其具体内容如下：

（一）嗣后各蒙古，均不以藩属待遇，应与内地一律。中央对于蒙古行政机关，亦不用理藩、殖民、拓殖等字样；

（二）各蒙古王公原有之管辖治理权，一律照旧；

（三）内外蒙古汗、王公、台吉世爵各位号，应予照旧承袭，其在本旗所享有之特权，亦照旧无异；

（四）唐努乌梁海五旗、阿尔泰乌梁海七旗，原系副都统及总管治理，应就原来副都统及总管承接职任之人，改为世爵；

（五）蒙古各地呼图克图、喇嘛等原有之封号，概仍其旧；

（六）各蒙古之对外交涉及边防事务，自应归中央政府办理。但中央政府认为关系地方重要事情者，得随时交该地方行政机关参议，然后施行；

（七）蒙古王公世爵俸饷，应从优支给；

（八）察哈尔之上都牧权，牛羊群地方，除已垦设治之处，仍旧设置外，可为蒙古王公筹划生计之用；

（九）蒙古通晓汉文并合法定资格者，得任用京外文武各职.

《蒙古待遇条例》第一条规定嗣后各蒙古均不以藩属待遇,应与内地一律,中央对于蒙古行政机关亦不用理藩、殖民、拓殖等字样。此条虽为北京中央政府定,但民国初创,孙中山倡导“五族共和”的思想已深入人心,在此条中有深刻的反映。如:反对用藩属、理藩、殖民、拓植等字样,反映了孙中山的民族平等思想。正如当时中国中央政府所承认“大总统按照《约法》三十条公布之”的《蒙古待遇条例》由国民党人参加制定之,孙中山的民族平等思想当然就包含其中了。此条也反映了不同于有清以来的“理藩、外藩蒙古”民族歧视用语的深刻时代变化,变革。

《蒙古待遇条例》第六条规定:各蒙古之对外交涉及边防事务自应归中央政府办理,但中央政府认为关系地方重要事件者,得随时交该地方行政机关参议,然后施行。此条亦体现了孙中山在《临时大总统宣言书》中昭示:“国家之本,在于人民。合汉、蒙、回、藏诸地方一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族统一。”“武汉首义,十数省先后独立。所请独立,对于清廷为脱离,对于各省为联合,蒙古西藏意亦同此。行动即一,决无歧趋,枢机成于中央,斯经纬周于四至。是国领土统一。”(《孙中山全集》第2卷第2页。)此条即强调了地方服从中央,又强调了地方有一定的自主权。

关于各蒙古王公封号照旧,即指承袭有清以来,亲王、郡王、贝勒、贝子、扎萨克、辅国公等封号,照旧得到中华民国中央政府承认。

关于蒙古各地喇嘛封号照旧,有清以来封外蒙古喇嘛为哲布尊丹巴呼图克图、呼图克图，中华民国中央政府照旧承认。

关于蒙古王公俸饷《清理藩部则例》卷十三记载:蒙古王公台吉等俸银俸缎:品秩高的亲王及汗岁支银二千五百两、缎四十匹,亲王支银二千两、缎二十匹,郡王岁支银一千二百两、缎十五匹,贝勒岁支银八百两、缎十三匹,贝子岁支银五百两、缎十匹,镇国公岁支银三百两、缎九匹,辅国公岁支银二百两、缎七匹,扎萨克台吉岁支银一百两、缎四匹。有清以来规定的蒙古定王公俸饷,中华民国中央政府明旧支付,以示优待。

《蒙古待遇条例》虽保留许多清代封建落后的维护封建农奴制的规定,但这在民国初年内外蒙古面临被沙皇俄国吞并的紧要关头,在当时历史条件下是必要的。

《蒙古待遇条例》在民国元年八月十九日(1912年8月19日)颁布后,蒙藏事务管理局又于民国元年九月十七日(1912年9月17日),照会内外蒙古六盟四部落盟长等,钞录《蒙古待遇条例》翻译成蒙文,转告所属蒙旗人等一体周知,以贯彻《蒙古待遇条例》的实施。

《蒙古待遇条例》实施之伊始便遇到了阻力。如《蒙古待遇条例》第一条规定不用“理藩”等字样,提倡“五族共和”民族平等,是维护蒙古民族利益的,但几千年的封建社会积习、余毒甚深,竟有蒙古族人反对。据绥远城将军张绍曾民国元年十一月二十三日(1912年11月23日)电呈:乌兰察布盟扎萨克等来文,反对“五族共和”。说:共和为扰害蒙古,抛弃佛教。破坏游牧,要求民国内务部停止遵行新政。

对以上廖论国务院逐条批驳,说:“五族共和蒙回藏原有之宗教,听其信仰,是宗教申明信仰,何有抛弃之事。查宣布共和,迭经申明联合汉满蒙回藏五大族为中华民国。名为蒙族,何有诬为混乱。至不用理藩字样者,所以进为平等,免致待遇偏畸。

当时中央政府在实施《蒙古待遇条例》时,不仅批驳错误认识,强调《条例》第一条“不用理藩字样”,提倡五族共和这样带有总纲性质的条款制定的正确,而且还本着《条例》第一条条款的精神批准蒙藏事务局1912年9月9日关于革除了蒙藏少数民族千余年来来京晋见皇帝时跪拜这一陋规、陋习。文件规定:嗣后内外蒙古各盟旗扎萨克、汗、王、贝勒、贝子、公、额驸、台吉、塔布囊等……来京谒见大总统者,悉依民国礼制行脱帽三鞠躬礼。因考虑到民族地区的特点、宗教及风俗习惯,而采取便通办法。规定:“关于宗教各仪式,仍照旧时礼节。”见大总统“其依蒙藏惯例献哈达者,亦听其便”。认为这样“于民国新仪及边地旧习两无妨碍”。

蒙藏等少数民族来京晋见皇帝这一陋规在民国初年被革除,即为永远的革除,即使以后有人搞近、现代迷信,此陋规亦无法复现。而蒙藏等少数民族谒见中央政府总统等首脑人物民国政府亦免除了带有人身污辱、民族污染性质的“至为繁重”的跪拜礼节。

1914年5月4日，袁世凯政府改蒙藏事务局为蒙藏院；5月17日，正式公布蒙藏院官制。第一条规定："蒙藏院直隶于大总统，管理蒙藏事务"；第四、五条规定："总裁一人，总理院务，监督所属职员。副总裁一人，辅助总裁，整理院务"；第十四条规定："蒙藏院各司之分科职掌，由总裁定之"，但蒙藏院之权限，必须"承大总统之命"，才能"办理蒙藏之行政事务"。

1915年5月14日，袁世凯政府又仿照清王朝旧制，依王公等级规定了严格的服冠款式。9月23日，袁世凯的政事堂礼制馆又制定了《特赏蒙古荣典条目》，分别以服章、荣章、紫绶，还有佩剑饰用珠宝、帽章加用珠数、增设护卫六条虚荣等级来怀柔蒙古王公。

《蒙古待遇条例》颁行前的历史状况

明末、后金时期,外蒙古即喀尔喀蒙古,是原鞑靼达延汗留牧之地,后达延汗徙幕辽东,其季子格哷森札赉尔留外蒙古。其后裔形成五部落,即车臣汗、土谢图汗、札萨克图汗、三音诺颜汗(雍正年间始设)、阿拉坦汗(后消亡)。其中土谢图汗即札赉尔孙阿巴岱因入西藏谒达赖喇嘛,得其经典以归,被部众信赖,才被奉为土谢图汗的。由此可见黄教于外蒙古影响之大。

清崇德元年,清军平定内蒙古察哈尔部,遣使宣兵威于喀尔喀,喀尔喀始归清管辖。岁贡白驼一,白马八,称为“九白之贡”。后又在外蒙古设八札萨克,分左右翼。

在清王朝统一外蒙古的同时,沙皇俄国的侵略触角亦伸向外蒙古。沙皇俄国原本是欧洲的国家,和我国外蒙古并不接壤。沙皇俄国侵略者自1581年越过乌拉尔山后,到十七世纪中叶,用了不到七十年时间,占领了西起乌拉尔山,东至鄂霍次克海,北到“北海之地”(北极地区、北冰洋岸),南临外蒙古、外兴安岭,面积为一千一百余万方公里。这些被占领地大部实为元代的岭北省、辽阳省北部故地,明、清初外蒙古各汗管辖地及明清王朝直辖地。

沙皇俄国侵略外蒙古采用两种手法,一种直接进行军事占领,一种通过代理人准部噶尔丹侵略。准部噶尔丹在沙皇俄国支持下进犯外蒙古,喀尔喀蒙古大败。哲尊丹巴喇嘛曰:“鄂罗斯持教衣冠俱不同,必以我为异类,宜投中国与黄教之地”,“遂定计东向。”(松筠《绥服纪略》)接受清政府管辖。康熙三十年(1691年),康熙在大败噶尔丹的同时,在内蒙多伦诺尔进行大阅,分喀尔喀为三十旗为左右中三路,与内蒙古四十九旗同列,仍安排漠北游牧。此为外蒙古由清朝中央政府直接有效管辖之始。康熙六十一年(1722年)增至七十二旗,嘉庆二十年(1815年),增至八十六旗。

清政府对外蒙古进行强有力的行政管辖不仅维护了中华各民族的统一,加强了民族团结。同时亦粉碎了沙皇俄国早期对外蒙古的侵略图谋。

但沙皇俄国志在南侵,中俄边界中段,即外蒙古与唐努乌梁海地区同俄国界线,在1727年签订的《布连斯奇条约》中是完全明确的。但沙皇俄国自1858、1860年从中国割去黑龙江以北,乌苏里江以东至海的大片地后,东西伯利亚总督穆拉维约夫即图谋侵占外蒙古,(巴尔苏科夫著《穆拉维约夫——阿穆尔伯爵》第2卷)只是时机尚未成熟,所以未敢马上动手。此后沙皇俄国加紧拉拢外蒙古上层王公喇嘛,通过贸易进行渗透。1900年借八国联军入侵之机,派兵进驻库伦,控制外蒙古。并于1917、1910年与日本签订《日俄密约》,确定外蒙古为俄国势力范围。

在沙皇俄国侵蒙势力日甚情况下,而“晚清之驻蒙大臣,类多贪墨,抚驭无方,久失民心,蒙情自涣。”(张忠绂编著《中华民国外交史》,1977年台湾中正书局出版,第77页。)清政府为防沙皇俄国推行新政,“移民实边”,但不注意民族地区的特点,操之过急,“蒙民不堪其扰,相率逃避,近城各旗为之一空”。沙皇俄国乘此机会策动外蒙古王公喇嘛,在1911年7月10日以会盟为名密谋独立。

1911年10月10日,武昌起义爆发,沙皇俄国趁中国在内战期间,南北政府都无经顾外蒙古之机,采取“利用南方革命运动给中国政府造成困难”,迫使中国在外蒙问题上让步。并煽动蒙人,“不要放过中国发生革命这个非常有利的机会来保证喀尔喀的独立发展”。俄国将早准备好的一万五千枝步枪、七百万发子弹、一万五千把军刀送给外蒙古分裂分子,俄国军队源源南下,俄蒙兵汇集共达五千余人,而中国在库伦驻军仅一百三十余名,库伦办事大臣三多被迫离外蒙古。

外蒙古于一九一一年十一月宣布独立,成立大蒙古国。外蒙古活佛哲布尊丹巴呼图克图于十二月二十八日按俄国礼节“登极自封额真汗。以“共戴”为年号,建立了一个沙皇俄国卵翼下的傀儡政权。

哲布尊丹巴傀儡政权一成立不仅在外蒙四处征战，扩大地盘，同时伺机进犯内蒙古。

在中华民族面临生死存亡的紧要关头,当时刚成立的中华民国中央政府,一方面劝谕外蒙古当局取消独立,一方面和沙皇俄国交涉:一方面在军事上做好反击外蒙古分裂分子对内蒙古进犯的准备,一方面定立《蒙古待遇条例》,以安抚内外蒙古,这就是《蒙古待遇条例》制定前的历史背景。