赣榆地名始于秦（或作“赣揄”），当已置县，隶琅琊郡。前汉在境内置3县，赣榆县治今盐仓城，属琅琊郡；祝其县治今古城，利城县治今利城，同属东海郡。平帝元始元年（公元元年），以赣榆县2000户为扶德侯马宫食邑，县治徙郁洲。新莽时宫死国除地还于县，仍治郁洲。后汉章帝建初五年（80）归东海国。献帝建安三年（198）废赣揄县而升利城为郡，三国魏文帝黄初六年（225）利城郡废为县。 晋武帝太康元年（208）复置赣榆县，治艾不城，与祝其、利城同属东海郡。东晋时县为南北交争之地，归属不定，至安帝义熙五年（409）复属晋。南北朝初属刘宋，明帝泰始五年（469）县北部归魏，义塘戍以南仍属刘宋，泰始六年（470）于赣榆县侨置青、冀2州。萧梁武帝中大通二年（530）于今县地置怀仁县，隶南北2青州。东魏孝静帝武定七年（549）归魏，置义塘（郭下）、归义、怀仁3县属南青州义塘郡；上鲜（郭下）、洛要2县属海州武陵郡；赣榆（郭下）、安流、广饶、下密4县属海州东海郡。 隋文帝开皇三年（583），废武陵、义塘2郡，以上鲜、洛要、归义、义塘4县入怀仁县，隶海州。唐高祖武德四年（621）置新乐，怀仁、利城、祝其等9县隶海州，东海、青山、石城、赣榆4县隶环州。六年，省新乐人祝其。八年省祝其、利城入怀仁，废环州，以属县入东海。唐末藩镇割据，海州属兖郓青密节度，昭宗光化二年（899）归准南。五代属南唐，周世宗显德五年（958）入于周。

东汉末年武将吴敦官至利城太守。