| 词条 | 预算法 |
| 释义 | 预算法预算法是有关国家的预算收人和预算支出，以及进行预算管理的法律规范的总称。它是财政法中的基本法。财政法与预算法的关系，从预算法的广义上来说预算法就是财政法；从财政法的狭义上来说财政法就是预算法。预算是指经批准核定的一定时期内国家财政收支的预计，它是国家基本的财政计划，是国民经济计划的重要组成部分。预算的职能作用是筹集和供应国家预算资金进行预算监督。预算和预算法的关系。预算是国家财政的基本计划。国家权力机关批准的国家预(决)算报告及其通过的预(决)算议案虽然也有法律效力，但还属预算工作性质，而预算法是国家组织预算收支、管理预算工作的法律依据。可以说，预算法也是预算的组织法和管理法。 § 产生发展 预算法是财政发展到一定历史阶段的产物。17世纪末,英国新兴资产阶级登上政治舞台后,出于与封建势力进行斗争的需要，通过立法，规定政府必须向议会提出财政收支报告，经议会同意后执行。这种经议会批准的财政收支报告，就是最早的国家预算法律性文件。从广义上说，预算法也从此产生。 国家预算 世界许多国家如西班牙、泰国等国制定有专门的《预算法》；日本、智利等国则在《财政法》中规定预算问题；美国虽然没有专门的《预算法》，但年度预算一经议会通过即成为法律，具有普遍约束力。 中国清宣统二年(1910)开始试办预算。翌年九月，钦定《十九信条》第十四条规定：本年度之预算，未经国会议决,不得适用前年度预算；又预算案内之岁出,预算案所无者，不得为非常财政之处分。中华民国时期，1913年北洋政府拟定的《天坛宪法草案》设专章对国家预算的收支、编审、执行程序和决算作了规定。其后，国民政府统治期间，颁布了《预算法》和《决算法》。 中华人民共和国建立时，新的预算法规同时产生。1949年 9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：建立国家预算、决算制度，划分中央和地方的财政范围。1951年,政务院颁布《预算决算暂行条例》,规定了国家预算和决算程序。1978年以后，预算法制得到加强，国家颁布了一系列预算法规，有效地保证了预算活动的顺利进行。 § 规范作用 国家预算学习要了解预算法的作用，首先就要认识预算的重要性。正如毛泽东同志所指出的“国家的预算是一个新的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定着国家活动的范围和方向。”周恩来同志也指出“建设规模的大小主要决定于我们积累了多少资金和如何分配资金。”再从预算和预算法的本性来看，国家预算是有计划地组织财政收入和合理安排财政支出的重要根据；预算法是国家预算的组织法和管理法，是关系国家预算权责的划分和预算工作的法律程序的重要内容。因此，加强预算立法对保证国家职能所需要的财力和物力、所需要的足够的资金运转具有决定性的作用。 加强预算立法对于克服和防御预算工作在计划上的无政府状态、管理上的权责不清、执行中的随意性，以及缺乏法律和社会的监督等问题，具有重要的现实性。加强预算立法使国家预算正确地、合理地参加对社会产品和国民收入的分配和再分配，建立和健全国家预算工作的正常秩序是十分必要的。它对于充分发挥国家预算有计划地筹集和供应资金，监督各项经济活动的职能作用，对于集中资金，保证国家的重点建设，对于不断改善人民物质生活条件与提高人民的精神文化生活水平的需要，对于加强政权建设、国防建设以及应对可能发生的突发事件和自然灾害给国民经济和人民生活带来的影响，促进和保障整个国民经济沿着客观经济规律和人民意志所要求的轨道前进都有着重要的意义。 § 调整对象 预算法的调整对象。预算是调整国家各级权力机关、国家各级政府行政管理机关(包括财政职能机关)、社会组织、企事业单位等相互之间，在进行预算编制和审批、预算执行和调整、决算以及预算管理与监督等过程中所发生的一系列的预算分配关系。还调整国家财政机关和国家中央银行在执行预算中发生的业务关系。上述所说的一系列预算分配关系，是指国家各级财政机关为了有计划的集中和分配由国家在一定时期集中掌握的一部分财政资金，按照国家的施政方针和各方面的建设安排，在各级财政之间、各级财政同部门预算之间、部门预算同单位预算之间发生的组织预算收入，拨付预算资金和进行年终决算的关系。 从上述对预算法调整对象的概括中，可以看出三点：(1)预算法所调整的预算分配关系，是在国家组织预算收入、分配预算资金和进行预算管理与监督过程中形成的社会经济关系。(2)这种预算分配关系从价值形态来说，就是组织国家预算资金的收入和实现国家预算资金的支出运动。(3)参加预算分配关系的主体：包括审批机关(即权力关系)、执行机关(即政府和政府各部门以及构成预算单位的企事业组织)，监督机关(即权力机关和行政机关、专门机关)。至于公民个人，在计划经济时代，直接和间接与预算分配发生关系的情况不多，也不很显著。在市场经济条件下，公民个人购买国债、享受社会保障、尤其是缴纳税金等与预算分配关系就越来越多，越来越显著了，尤其是公共财政框架下，政府的预算支出完全是为着公众的利益而提供公共月路和产品，这样公民个人直接和间接参与预算的分配关系就更普遍了。然而，参与预算分配关系主要的还是在各级政府之间、政府与各部门之间、各部门与单位之初进行。如政府投资、政府采购、政府转移支付等行为，起决定性作用的是政府和单位。 § 立法原则 国家预算与民生按照中国预算法的规定，国家预算管理的主要原则是： 1．按照国家行政区划和政权建制的要求，国家实行一级政府一级预算的原则，中国现在五级政府设立五级预算。 2．预算收支平衡的原则。中国预算法规定：“各级预算应当做到收支平衡”。“规定了中央政府公共预算和地方各级预算编制不列赤字的要求。政收支平衡从字面涵义讲是指在一定时期(通常指一年)内，财政收入和财政支出在数量上相等。实际上年度计划执行的结果，收入数额和支出数额不可能绝对相等。通常的概念是：收入大于支出，略有结余，称为财政收支平衡。支出大于收入出现赤字，称为收支不平衡。 3．预算的法定原则。中国预算法规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。说明了预算的法制精神，包括预算的刚性与约束。 4．实行分税制的原则。中国预算法规定：“国家实行中央和地方分税制”。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 5．实行统一领导、分级管理，责、权、利相结合，国家、集体与个人利益相统一，量人为出，量力而行等也是在预算工作中不可忽视的管理原则。 § 组成级次 按照国家政权结构和行政区划建立起来的国家预算结构的组成，分为中央预算和地方预算。地方预算又分为省(自治区、直辖市)预算，设区的市、自治州预算，县、自治县，不设区的市、市辖区预算，乡、镇预算。从纵向方面说包括：1．国家总预算，包括中央预算(即中央各主管部门的单位预算，及其直属单位财务收支计划)和省(自治区、直辖市)总预算。中央政府预算(简标中央预算)，由中央各部门(含直属单位)的预算组成，包括地方向中央上解的收人数额和中央向地方返还或者给予补助的数额。2．省(自治区、直辖市)总预算，由本级预算和所属县(设区的市、自治州，县、自治县，不设区的市、市辖区)总预算组成。 3．地区(地级专区)总预算，包括地区(设区的市、自治州)本级预算和地区所属县、本辖区级总预算。4．县(自治县、不设区的市、市辖区)总预算，包括县本级预算和乡、镇预算组成。 5．乡、镇预算，即乡镇本级预算。 经济预算 实行分税制财政管理体制后，除了主要划分中央预算和省(自治区、直辖市)级地方预算这两级外，还是重视划分地方各级政府的分税制的实施。中央预算在国家预算中居主导地位，是国家的一级预算。其他国家预算是首先服从中央预算。中央预算也负有对地方预算的返还、调剂和支持的任务。省(自治区、直辖市)级地方预算也日益显示重要作用。 从横向方面看，它包括：1．中央预算各级中本级预算。 2．部门预算，由各级人民政府的各主管部门的自身及其所属各单位的预算和企业财务收支计划中的预算拨款计划组成。3．单位预算，是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。成立单位预算的条件是：(1)按单位人员编制和事业需要以及预算情况经批准而成立；(2)设独立的单位会计，下属单位的支出，凭单据报销；(3)按规定编制预算和提供预算资料；(4)编报决算。 上述各级人民政府及其所属各部门和各单位的一切收支计划，均需事前编制预算，事后编报决算。不按法定条件和程序编制法定预算，财政部门不拨款，不按规定编报决算，除财政部门有权不批准下年度预算外，还有权按照情况追究责任。 § 改革发展 现行预算法自1995年实施，当时正处于改革转折期，而无论是经济社会背景，还是财政税收管理体制都发生了重大变化，旧的预算法条文已无法适应规范政府与市场边界的基本要求。预算法是公共财政的基础，也是现代政治文明与经济文明的产物。纵观古今，预算制度发展史也是政府管理走向民主与法制化的历史。 预算法关联法规精选 1688年英国“光荣革命”使财政从“王室预算”终于转变为“国家预算”；1921年美国的《预算及会计法案》又使政府预算转变为公民普遍参与的“公共预算”。许多发达市场经济国家的预算改革虽仍有不足之处，但已建立起现代政府应有的财政原则，并可作为对照中国预算改革绩效的镜子。 现行预算法存在“预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，预算科目不科学，转移支付不规范，核心问题是缺乏一系列的监督机制”。这代表了立法机关和许多专家的认识。预算法改革重点有以下几方面：第一是程序合理性。程序合理性是保障法律严肃性的基础，否则即使法律条文再精巧也只能流于空泛。例如，现行预算年度从1月1日至12月31日，而全国人大3月才召开，此时当年预算已开始执行，如此“政府预算经人大批准后才具有法律效力”就成为空谈。改革诸如此类的漏洞，不仅是保障法律效果的前提，也是依法治国的根本要义。第二是法律完整性。预算法作为规范政府经济行为的根本大法，必须涵盖政府控制的一切经济资源，包括预算内外各类财政资金。例如，现行预算法并未明确表明使用于预算外资金管理，使得预算外资金改革缺乏法律基础，也使“土地出让金”之类财政资源长期游离于预算监管之外。再比如，现行预算法规定预算超收收入可由政府自行使用，立法机关没有强制约束力，在每年税收超收惊人的今天，如2006年超收估计达3000亿，这样的巨额资金便在形式和实质上都荒谬地脱离了法律监督。第三是预算调整和监督。现行预算法在预算调整方面规定不够细致，各级政府频繁的预算调整，使人大通过的预算往往成为一纸空文。此外对于预算执行的审计监督和立法监督也规定较模糊，缺少了现代预算制度的重要一环。这些改革的重要性不言而喻，因为直接影响许多部门和地方利益，也必然遭遇重重困难。 § 注意要点 中国预算法一是公开性和透明度。在现代社会中，公开透明是解决公共领域低效率与腐败的一剂良药。在许多国家，包括预算进程、听政和审议、正式文件都必须向公众公开，接受公众监督。而在中国，预算过程和详细文件长期都作为机密，或者在技术上使公众与这些信息无缘。只有真正把所有预算过程和文件放在阳光之下，预算法才能获得作为良法的基础。 二是预算法涉及主体的功能分离。在当今多数国家，预算编制、审批与执行都分属于不同部门，以保证职能制约和预算公正性。中国把预算编制和执行职能都放在一起，确实存在弊端。长远来看，设立单独的预算编制机构，财政和业务部门只负责预算执行，或许才符合现代财政特征。 三是可操作性和协调性。包括减少预算法的原则性规定而强化具体操作约束，以及处理好与农业、环保等其他法律对预算要求的协调。 四是地方政府的发债资格问题。现行预算法规定地方政府不能发债，在实际地方隐性债务已经泛滥的今天，笔者坚持认为，地方举债权规范化、显性化还是利大于弊。 § 相关法规 《劳动法》 《城市房地产管理法》 《证券法》 《财政法》 《公司法》 《农业法》 |
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