| 词条 | 退耕还林还草与农民增收 |
| 释义 | 全面建设小康社会的重点在农村，难点在贫困地区。退耕还林还草是中央实施西部大开发战略、改善生态环境、彻底消除贫困的一项根本性措施。宁夏南部山区是全国有名的贫困地区。长期以来，为了解决温饱，种植业以广种薄收的粮食生产为主，把大片的草地、林地开垦种粮，许多地方“上种到山尖，下种到河边”，陷入了“越垦越荒、越荒越穷、越穷越垦”的恶性循环之中，对本来已经很脆弱的生态环境造成了极大破坏，水土流失严重，土地侵蚀模数大于5000吨/平方公里，年水土流失面积达8234平方公里。生态环境恶化是宁南山区贫困的主要根源，而治理生态环境，必须从退耕还林还草入手。 从2000年开始，宁南山区8县（区）按照国家的统一部署实施退耕还林还草工程。截止到2002年底，共完成退耕还林还草284万亩，成活率达85%以上，这项工作取得了阶段性成果。但是，在退耕还林还草中，农民又遇到了一些新的影响增收的问题，这些问题严重制约着西部大开发战略的顺利实施。落实退耕还林还草补偿政策，只能维持农民原有的生活水平，如何保证退耕还林还草工程中农民增收致富是一个亟待解决的问题。 一、退耕还林还草中面临的问题 1．贫困问题依然严峻 由于宁南山区降水稀少，土地贫瘠，人畜饮水困难，自然环境十分恶劣，农村经济发展主要依靠政府扶持。1993年国家和宁夏回族自治区制定了“八七扶贫攻坚计划”，要求在2000年底前基本消除贫困人口。经过多年的努力，到2002年底仍有48．2万贫困人口，占山区总人口的22．4%。由于山区贫困人口集中，大多数人靠天种地，靠政府救济度日，生产及生活门路狭窄，脱贫难度大，这些问题严重制约着退耕还林还草工作的进展，使生态效益、经济效益和社会效益共同发展的目标难以实现。 2．项目单一，重“退”轻“还” 当前的退耕还林还草工作虽取得了一定的成绩，但项目单一，重“退”轻“还”现象严重。政府下达的任务和考核内容只有造林种草的数量，而没有相应的调整结构、发展畜牧业等关系农民生活长远出路的指标要求。有些地方荒山造林规划滞后，由于国家只对退耕地实行补助，而对荒山荒地还林还草任务没有明确的政策，所以农民也只重视退耕地的任务，对荒山荒地还林还草任务不能认真对待。加之管理制度不健全，农民只管栽种不知如何管理，影响了种草造林质量。 3．林、草地保护法规不健全，政策措施落实不力 长期以来，由于贫困问题的困扰，农民为了解决温饱，只顾及眼前利益，草地超载放牧、滥砍乱伐、滥采乱挖现象屡禁不止。而国家和地方投入林、草地开发和管护的资金很少，草地退化严重。宁南山区有天然草场2000．36万亩，占土地总面积的 43．31%，可是近几年植被退缩，97%的草场存在不同程度的沙化和退化。宁夏一等草地只占全国的0．01%，大多是产草量较低的二等草地和产草量很低的三等草地。改良草地和人工草地分别占草地总面积的0．33%和0．47%，二者相加还不到草地总面积的1%。宁南山区的可利用草场平均每亩产草量仅53千克，平均12．6亩饲养一个羊单位，而有毒草分布的草场已到50%左右。贫瘠的草地急待整治和恢复。 4．退耕任务分配及粮款补贴存在“一刀切”现象，导致不同区域农民增收差异较大 宁南山区属黄河上游黄土高原丘陵沟壑区，土质有半阴湿土石质山区、半阴湿黄土丘陵沟壑区和干旱、半干旱黄土丘陵区。但在实施退耕过程中对某些特殊区域缺乏因地制宜的特殊政策，整体规划中对干旱、半干旱和半阴湿等不同地区的退耕任务及粮款补贴出现了“一刀切”现象。如有些半阴湿地区雨水相对充足，地理条件相对优越，原有耕地亩产水平较高，每户农民人均从种植业获得收入占全年纯收入的40%左右。由于人均耕地减少，退耕后农民收入增幅明显低于干旱和半干旱地区。因此，这些地区的农民退耕积极性不高。 据对原洲区、彭阳县200个退耕户的跟踪调查，农民人均收入均有所增加，但不同区域差异较大。 调查表明：三种类型退耕区农民2001年人均纯收入与上年相比皆有明显提高，但区域增长幅度相差1倍左右。干旱黄土丘陵区受连年干旱影响，生产水平低而不稳，在退耕后，可以获得稳定的粮食和现金补助，收入增加最多。半阴湿土质山区和半阴湿黄土丘陵沟壑区农民收入增长幅度则较小。而位于南部山区边缘的彭阳县，属于半干旱地带，耕地面积174。6万亩，其中15度以上坡耕地110万亩，占耕地面积的63．0%。退耕还林还草工程实施两年多来，退耕户户均从国家得到补助粮食2187．8千克，现金528．6元。2000-2001年退耕区农民人均从国家实际得到的补助粮款分别占全年纯收入的 28．6%和33．3%，增幅明显小于其它干旱地区。 5．经济发展缺乏长远规划 退耕区的农民市场意识淡薄，眼前利益重于长远利益。在实施退耕还林还草中，多数农民都倾向于发展见效快的经济林，固原市就提出了“两杏一果”的发展思路，造成一些地区经济林栽植面积已达总退耕面积的50%以上。其结果除导致生态林比例偏低，生态建设目标难以实现外，还会导致结构趋同，加大经营风险。这样，不仅农民长期收入得不到保障，而且还会加重水土流失。另外，一些地方缺乏整体规划，片面追求规模效益，甚至采取强制手段大面积发展单一树种。如在海原、同心等干旱退耕区，农民按规划种植了大片的固沙保湿效果显著的柠条，而柠条基本上没有经济收益，农民为今后的经济来源十分担忧。特别是一些退耕面积较大的农户主要靠政府补贴的粮款维持生活，补贴政策一旦发生变化或结束补贴，就会出现毁林复耕现象，这不但影响封山育林政策的顺利实施，而且会影响农村的稳定。 二、在退耕还林还草中促进农民增收 宁夏南部山区在退耕还林还草中要真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，关键在于“能致富”。因此，加快发展退耕区经济，增加农民收入，是退耕还林还草的物质基础和根本保障。 1．走综合治理之路 20世纪90年代以来，为治理宁南山区严重的水土流失，国家和地方政府投入了大量的人力、物力和财力，虽然取得了一定的成效，但治理成果却不能很好巩固。主要原因是在退耕还林的同时没有充分考虑到农民的出路和增收问题，把生态环境建设看成了一项单纯的国家建设任务。农民在生态环境建设中虽然是最大的受益者，但由于生态效益、社会效益、经济效益的长期性和缓慢性，使农民缺乏积极性去维持这种好的成果。因此，必须在退耕还林还草中走综合治理之路。首先，要纠正重“退”轻“还”的倾向，在“还”字上大做文章。退耕还林还草是一项政策性很强的工程，各级地方政府一定要从思想上高度重视，把退耕还林还草当作一项“功在当代、利在千秋”的历史任务来抓。在下达退耕计划时要以能“还得上”来确定退耕任务，各县还要结合国家政策，采取相应的配套措施，避免“退”上的硬任务，“还”上的软指标，提高退耕地效益。另外，对不同的区域应采取不同的政策，在原水土资源较好的半阴湿地区，增加对退耕户的粮款补贴。其次，对各项工作要通盘考虑、从长计议。不能把退耕还林还草当作一项孤立工程，单纯地围绕退耕还林还草及补助粮、款的发放开展工作。因为，国家的粮款补贴只是近期的政策，不能过分地依靠国家的粮、款补助来维持农民生活，过多地寄希望于通过经济林的发展来提高农民收入。而要从长计议，提高退耕地之外耕地的单位生产效率。把以市场为导向、以科技为依托、发展特色经济等纳入退耕还林还草工作目标考核，以真正提高农民收入作为考核、评价干部的标准。第三，长远规划与近期计划相结合。退耕还林还草能否长期顺利进行，关键要看??入。退耕还林还草工作的目标就是林草覆盖率和成活率的提高。有关主管部门要对本地区长远发展、农民稳定增收问题进行科学论证，制定切实可行的措施，把增加退耕农民收入问题摆在突出位置，指导农民积极寻找致富门路，增加收入，减少退耕带来的后顾之忧。第四，坚持生态效益与经济效益结合。把经济效益寓于生态效益中，让经济效益体现生态效益。形成荞灌草生态，口粮田管吃饭，防护用材林防止水土流失，经济林保自给的立体生态农业建设模式；在生物配置上，林、草、粮、药、畜合理分布，农、林、牧共同发展；经济林、生态林、用材林、防护林、草及林草兼作；树种要选用见效快、收入高和投入高、效益佳的品种搭配种植，使农民得到短期看得见、长期有希望的生态和经济利益。第五，退耕还林还草应与调整结构、农民致富相结合。退耕区要充分运用国家5-8年的补助及优惠政策，有条件的地区可增加补助资金，使农民尽快走向自我发展、自我积累、治理环境、发展经济、增加收入的良性循环轨道。如充分利用“三西”建设资金中推广的机推地等方式，将台地、缓坡地、沟坝地建成基本口粮田，依靠科学技术变广种薄收为少种多收。同时发展林果产业、畜牧业、药材业、林草业，利用林木生长期长的特点，做到林草结合、林药结合、林果结合，大力发展木本粮油及荞灌草结合的立体结构，以拓宽农民增收的渠道。 2．根据不同区域资源比较优势，发展特色产业 （1）加大小流域治理和水土保持的力度。经验证明，根据不同环境，进行小流域治理，对保持水土、改善生态环境、增加农民收入效果显著。多年来，中科院西北水保所、西北农大等的研究人员根据不同区域的地理特点，进行小流域治理，发挥资源比较优势，大力发展特色产业、开展生态建设的成功经验，为宁南山区农民增收树立了样板。 ――原洲区河川乡上黄村坚持把降水高效农业利用与优化农业结构、改善生态环境作为主攻方向，在科技人员的指导下，利用当地资源优势种草种树、发展畜牧业和庭院经果林，使昔日贫瘠荒凉的小山村面貌大变样。林草覆盖率达到51．3%，人均人工牧草56亩，人均羊单位超过4．1个。2001年人均纯收入1754．7元，比其它山区高676．7元。 ――原洲区扬郎乡陶庄村以退耕还牧、种草养畜为突破口，进行农业结构调整。以种植苜蓿为主，发展畜牧业，推广高新技术和优良品种，形成了“草畜肥粮”的农业生态经济系统。到2002年，种植苜蓿1300多亩，占全村耕地面积的25．9%，林草覆盖率由13．1%提高到了32．9%，家畜饲养量由201．5个牛单位，增加到505．6个牛单位，人均纯收入大幅度增加。 ――西吉县马建乡黄家二岔村以小流域综合治理和水土保湿为重点，大力种草、兴林、兴牧，控制水土流失。通过建立优化的小流域综合治理技术体系和人工生态经济系统，土壤侵蚀量减少了95%，促进了农林牧全面发展，农民生活显著提高。 ――彭阳县在狠抓荒山绿化的同时，大力发展以山杏为主的高效经济林，成效显著。现在全县已建成万亩以上杏园16个，总面积近30万亩，年产杏连续5年超过600万千克，创产值近480万元，33%以上的农民从事山杏的生产、加工和销售，杏农人均增收200元，被国家林业局命名为“全国仁用杏之乡”。 以上这些示范点，虽各有特色，但都是从退耕还林还草人手，调整优化产业结构，利用科学技术和发挥当地优势，兴牧促农，治理生态环境，提高农民收入，为我们展示了退耕还林还草、增加农民收入的希望之路。 （2）大力种草，发展畜牧业。宁南山区有天然草场2000多万亩，由于超载放牧和滥垦乱伐，造成草原面积大幅度减少和草产量严重不足。单位面积的畜产品产出量只及先进国家的十几分之一甚至几十分之一。据我国畜牧专家对世界上各种气候类型区永久性草地生产潜力的研究表明，经过改良后，我国北方地区草原的产草量可提高3-5倍；而人工草场的比例每增加10%，草地牧业的产出将提高1倍。由此看来，草地建设在宁南山区有极大的发展潜力。在退耕还林还草工程实施过程中，各级政府应当把种草作为恢复生态环境、增加农民收入的重要手段来抓。一是要以改良草场为突破口，将畜牧业培育成宁南山区农村经济的支柱产业。从可持续发展战略考虑，国家和自治区政府要制定相应的政策，在有条件的地方对草场进行改造，包括对草场修建必要的基础设施、改种优良草种、有计划地放牧、重点发展舍饲养殖业，从而提高草场的产草量，进而促进宁南山区畜牧业的发展。二是要发展见效快、收入高的牧草业。根据海原县的实践经验，种植紫花苜蓿一年可收割2-3次（旱地2次，水地3次），一次可产草1000千克，亩收入在320元左右，能喂高产栈羊2只，草畜结合可增值千元以上。如果紫花苜蓿种植面积能达到50%，即能种植21万亩，将创造纯收入6700万元，一年后就可增加42万个羊单位的载畜量，有利于山区农民收入的提高。三是要加强草地改良和建设。宁南山区在清朝以前曾是林草繁茂的绿洲，只是由于近百年来，人口的过度增长和滥垦滥牧才造成今天荒凉的景象，但它也向我们昭示，这里的草地改良和人工草地建设有着巨大的发展空间。出路就在于高投入、高标准、高层次地改良草地和种植人工草地。如果我们从现在开始对退耕地和荒地进行较大规模的草地改良和人工草地建设，使改良草地和人工草地占草地总面积的10％，即现在俄罗斯的水平（畜牧业发达的荷兰人工草地面积达到80%，草原大国澳大利亚为58%），那么宁南山区改良草地和人工草地的面积将达到215．4万亩以上，仅这些草地就可增养良种羊约430．8万只，超过宁南山区现在羊只存栏的总数。 （3）发展中草药大有前途。宁南山区自然环境特殊，环六盘山一带阴湿地区，自然条件较好，特别适宜种植中草药。在基地建设上，要重点抓好六盘山阴湿区500亩良种药材试验示范繁育基地，河谷川道5500亩示范基地等4个示范区基地建设。种植品种主要是黄芪、党参、甘草、柴胡等6大类16个品种。要提高药材质量，实现品种优良化、种植规模化。隆德县2001年被自治区列为“优质中药材种植基地县”，全县推广种植4．2万亩，实现收入6720万元。隆德县联财乡赵楼村有90%的农户种植药材，主要以黄芪为主，还有党参、白芷、银柴胡等，药材收入占到当年农民收入的60%以上，已成为该村的支柱产业。 3．提高农民素质，加快农业服务体系建设，实现农民与市场的有效联结 宁南山区是一个封闭落后的地区，农民文化科技素质较低，靠自身力量发展经济难度较大。目前，经济发达国家的农业社会化服务体系较完善，像丹麦、荷兰等国，他们的农民都是在接受几年义务教育之后，再进入专业学校学习，毕业后还必须到农牧场进行实习，经检验合格才能经营自己的农牧场。各个农牧场在生产上竞争，但从生产到销售的各种服务基本上都由相应的合作社包起来，所以能发展生产并获得很大的成效。我们虽然还难以采用发达国家对农民培训的模式，但可以根据我国的国情，加大对农民培训的力度，使之掌握一定的文化科技知识，并在服务组织形式上，建立以乡镇农技站服务为基础，以县市农林部门为依托，以林农大户和民间服务组织为主体的农业社会化服务体系。重点建立与联络一些龙头企业带动农户，与之形成具有“利益均沾、风险共担”机制的联合实体。政府除了调整和完善自身职能外，还要重视农村中介组织的培育。 4．开征生态环境建设税，以财政补贴形式返还给退耕户 林业是一项公益事业，具有外部经济性的特点，即此项经济活动能对外部企业、公众带来潜在的经济效益或生态效益。对公众收取生态环境建设税，使受益人为之付出一定成本，符合“谁投资、谁受益”的原则，也是其他人参与“社会办林业、全民搞绿化”的一种特殊活动。另外，根据经济学理论，产生外部经济性的厂商、公共产品应当得到政府或社会的补贴。否则，厂商就不情愿进行这项经济活动，这类公共产品也就难以满足社会需求。实际上，退耕还林所产生的生态效益是一种公益产品，如果得不到应有的补贴，就可能挫伤农民积极性，导致生态失衡。政府给予补贴，可以现金或实物（化肥、农药、技术）形式返还，相应减少农民自身投入，降低成本，增加收入。 |
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