| 词条 | 美国文官制度 |
| 释义 | § 概述 美国文官“是指除选举产生的官员，须经议院同意而由总统任命的官员，一般工人及军官以外的所有政府文职人员”。从杰克逊总统往后美国文官的任命逐步形成了“政党分肥制”。政党分肥制下的官员在任职期间，贪赃枉法，无所不为。结果造成官员素质低下，不能胜任政府工作。分肥制也极大影响了政府工作的连续性和稳定性。 为了纠正这些弊端，美国于1883年颁布了文官制度条例，即《彭德尔顿法》，对文官制度进行了改革。第一，对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；考试项目有笔试、口试、经历评定、实地操作等。第二，定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩。第三，文官常任，不与执政党共进退。文官终身任职，非犯大错不能解雇。对文官惩处必须有充足理由。第四，文官在政治上中立，可以是某党党员，但不能参加党派性的政治活动。第五、禁止进行金钱授受，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。第六、设立总统直辖的三人文官委员会，负责管理文官考试以保证考试中的正确、统一和公正，以防止出现舞弊现象。 这些改革，把竞争的机制引进文官制度中去，从而在一定程度上减少了政府中的腐败现象，改进了文官的素质，激发了公职人员的工作积极性，提高了政府的工作效能，促进了文官的专业化及政府管理上的科学化。 解决了因各政党轮流执政而造成的政府大换班以及随之而来的政治秩序的混乱，尤其是正常性的政治决策和执行受到干扰的现象。此外，文官制度的建立使行政官员的选拔有了一个相对公平、统一的标准。与之相适应的行政人员的职业素质亦随之建立起来。20世纪以来，由于美国政治生活进一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。美国文官制度的健全化，使得上层建筑适应了工业化社会的需要，对于资本主义社会的正常运行，起了保证的作用。[1] § 主要内容 美国有关文官考试、考核、任用、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类和管理机构等项制度的总称。是美国政治制度的重要组成部分。 沿革 美国殖民地时期的文官制度沿袭英国文官制度的传统。1776年独立后，文官制度经历 3个主要时期：①1776～1829年受G.华盛顿总统的影响，普遍重视行政道德，主要依据个人品德任用文官。②1829～1883年政党分赃制盛行。③1883年国会通过彭德尔顿法为文官制度奠定了法律基础。1883年以后，美国实行以功绩制为核心的文官制度，国会还通过诸多有关文官制度的法律，进行了一系列改革，其中以1978年卡特政府的改革最为重要，成为美国文官制度上的重要界碑。 文官的涵义 美国文官也称“政府雇员”。广义指与军人（武官）相区别的所有联邦政府雇员，包括总统、州长、市长等民选官员，特殊委员会成员，部长、副部长、独立机构的官员等经政治任命的官员，以及国家行政机关的所有文职人员。狭义指特定范围内的职业文官，包括经过公开竞争考试、录用，担负政府公务受功绩制管辖的工作人员，公共事业机关的工作人员，政府企业的管理人员。职业文官一经录用，便受文官制度的保护，不受政府更迭的影响，在政治上保持中立，不参加政党竞选活动。 文官管理的基本原则 1883年通过了彭德尔顿法，确定了功绩制为核心的文官管理原则，主要有：①通过公开考试选拔文官，任何一级职位都对任何人开放；②凡通过考试录用的文官，除违法者外，不得因政治原因(如政府更迭)被免职；③文官在政治上保持中立，不参加政党的竞选活动。1978年J.卡特总统提出《改革文官制度计划》，国会又通过了《1978年文官制度改革法》，确定了功绩制的 9项原则：①保证人人机会均等，经过公开考试，只根据能力、知识、技能来决定文官录用和提升;②所有求职者和文官,不论党派、种族、宗教、性别、婚姻状况、年龄、国籍、肤色，在人事管理各方面，都应受到公平合理的对待；③同工同酬，对工作优秀者给予适当鼓励；④所有在职者应保持正直、高尚、关怀公众利益；⑤有效率和有效益地使用文官；⑥工作成绩良好者继续任职，不够好者改进，不改进者免职；⑦为文官提供有效的教育和训练机会，以改进工作；⑧保护文官免受专横行为或个人好恶之害，以及被迫为政党的政治目的而活动，并禁止文官使用其权力和影响去干预选举结果；⑨保证文官不因进行合理的揭发而遭受打击报复。1981年起实行“功绩工资制”，根据工作成绩加薪，改变按年资加薪的制度，鼓励文官作出成绩。 职位分类制度 美国人事行政的重要基础之一，是美国文官管理的一个特色。职位分类在1908年由芝加哥市政府首先采用，1923年联邦政府也开始实行职位分类制。《职位分类法》规定，在文官委员会下设立人事分类司对联邦政府各机构及华盛顿特区机构执行职位分类，并确立了 3项基本原则：①分类基础是职务、责任和担任这一职位所必须具备的资历;②实行同工同酬;③工资差别与工作的难度、责任大小、资历的深浅成正比。联邦政府文官按职务性质分为：专业与科技类；次专业类、书记、行政与财务类;工艺、保护和保管类;事务和机械工作类；并规定统一的适用工资等级44等。1931年在扩大职位分类适用范围的同时，联邦政府又对职位分类结构作了较大调整，改为 7类、81等。1949年第二个《职位分类法》将原来的7类合并为2个职门：一般行政职门和技艺保管职门。1954年，后者被取消，其中部分职位并入一般行政职门，一部分职门经文官委员会核准为不适用分类法的例外职位。1958年和1965年底又作了一定调整。一般行政职门分为18个职等、22个职组、439 个职系。1978年文官制度改革，设立高级文官。在联邦政府各机构中设置9000多个高级文官职务。其工资从整个文官职务工资体制中分离出来，变成“级别随人”的工资。此目的在于给总统和联邦政府各机构行政首脑用人的机动权，使文官的上层分子在一定范围内受到执政党和政务官的控制。美国的州和地方联邦政府机关的职位分类，各有各的计划与办法。 考任制度 美国是实行考任制的典型国家，有严格的文官考试任用程序。非考任人员的范围仅限于政务官、民选官员、行政首长自行委派的“除外人员”，如临时职位人员、机密人员、专门技术人员，16～18职等的人员。考任程序包括：①申请人登记。联邦政府人事行政部门制定招收人员的职务、资格和考试日程，公布于众。凡符合资格者,皆可报考,予以登记。报考资格主要包括公民资格、年龄范围、教育程度、训练程度、资历、适应能力、健康与精神状况以及居住情况等内容。②考试。文官考试多由用人单位举办，注重正确性、可靠性、广博性、客观性、便利性原则。考试分笔试、口试和操作实验等种类。考试采用百分制。70分以上人员都可以登入名册，以备推荐。除考试外，还要进行体检和背景调查。③候用。政府对考试合格者，按成绩分类编列候用名册，由任用机关采用7人规则（原为3人规则，即任用机关由候用的3人中选用1人）选择。如果在规定时间里（半年至 2年）不录用者，即丧失考试合格的资格。④试用。求职者一经录用，均经试用。试用期1～3年，试用单位对其定期考核，期满合格者转正，不合格者令其辞职或免职。 ⑤任用。1～15职等人员由行政首长任用。16～18职等人员系高级文官，采用特别任用方式。 培训制度 美国重视文官培训。1930年H.C.胡佛总统发布行政命令，规定文官委员会和各部都要举办文官培训班；1938年F.D.罗斯福总统颁布行政命令，规定文官委员会掌管文官培训；1958年《在职文官培训法》规定在职文官应接受培训，政府机构亦可利用部外机构进行培训；1970年国会通过法律，规定由联邦政府提供款项，由各部进行在职培训。培训目的是提高文官执行公务的有关技能，提高政府行政效率。培训对象除外交人员、田纳西河流域管理局人员和经总统任命的部分人员之外，包括所有联邦政府的公务人员。培训内容主要是与工作性质紧密相关的专业知识和工作方法。培训时间有长有短。培训类别有机构自行训练，部会际训练和文官进修等。1978年后开始有计划地在14、15职等中选拔杰出人才进行1年半至2年的培训。 晋升制度 美国主要采用考试晋升制。除特别豁免者外，文官须经升等考试方可晋升。晋升有内、外部晋升两种，内部晋升指行政机关某一职位出现空缺时，从本机关内有资格者中以考试方式择优晋升。外部晋升指行政机关某一职位出现空缺时，从机关外有资格者中以考试方式择优晋升。文官本人对主管行政首长所作的晋升决定有意见，或认为不公平，可向功绩制保护委员会申诉。 考绩制度 美国联邦政府于1887年实施考绩制度；1902年文官委员会敦促各机构重视考绩；1905年T.罗斯福总统下令各行政机关每半年举行一次考绩；1920年正式开始第一次考绩；1950年正式颁布了《考绩法》。考绩采用周年考绩法，个别考绩不实行年终集体考绩。考绩结果有三等：优等、满意、不满意。优等，为超出工作规定标准者，晋薪一级，并享有优先升职机会；满意，为合乎规定的工作要求者,晋薪一级；不满意,为未达到工作要求者，按程度分别予以减薪、降级、免职等处分。行政惩戒由行政首长、惩戒委员会或文官管理机构执行，惩戒分申诉、警告、记过、减薪、停升、停薪、降级、免职。 退休与抚恤制度 联邦政府1920年正式通过《年金法与退休法》，后经多次修订，渐臻完善。凡属退休制实施范围内的文官，在达到一定年龄和工龄后，就可申请退休，并从退休基金中领取退休年金。退休分强制性退休、自愿退休、残废退休以及延迟退休等种类。退休基金的来源包括：文官退休系统的成员按月从工资中扣除基本工资的 7％；文官服务机关提供的与文官扣除部分相等的资金；职工自愿贡献的储金；以及上述资金的利息。政府还规定对死亡的文官抚恤金制度，具体规定寡妇恤金、孤儿恤金及死亡一次金的数额与领取办法。 文官管理机构 美国实行文官独立制，人事机构为部外制，即在行政组织系统之外，设有独立的人事机构，不受政党干预及行政首长的控制。1883年国会颁布彭德尔顿法，成立文官委员会（见图） 美国文官制度作为联邦政府的最高人事行政机构，还在10个地区设立办事处，负责办理联邦政府派驻各地区的人事业务。它与地方政府的人事行政业务无关。文官委员会的任务是做总统的助手，各部门的顾问，以及保护政府雇员不受不公正待遇和维护竞争择优体制不受破坏。由于长期以来功绩制受到政党的干扰，委员会的决策权与执行权的纠缠，文官委员会并未发挥其应有作用。1978年文官委员会撤销，成立了功绩制保护委员会，负责受理文官申诉和调查裁决；并设置直属总统的人事管理局，负责全面管理人事工作。[2] § 特点 主要有：①有关文官制度的法律规定复杂、细密；②有系统的职位分类和薪给制度；③较完备的福利计划与退休措施；④较彻底的功绩制，强调择优竞争，同工同酬;⑤联邦政府与州政府实行相异的文官制度;⑥重视文官的专门化、技术化和职业化；⑦文官社会地位偏低，由于文官待遇不如私营企业的管理人员，文官人才外流较为突出。 |
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