警界新政（Police new deal ；Police Force Deal），也称为警务改革，是指警界（即公安）在人事制度和用人奖惩升迁制度方面的改革并推出的行之有效的新政策和新举措。

背景

警务改革的太原样本(新局长上任三把火 全员下岗竞聘 打破虚职限制 改革的天时地利人和)

重庆警界机构改革(重庆警改：洗白“黑警帽” 警界“大洗牌” “打黑”和“换血” 焦点：警力和“军心”)

广东中山：突破警力“瓶颈”(中山：突破警力“瓶颈” “借力”社会协作力量 警力不足“科技补” 加强考核释放现有警力潜能)

警务改革的南京和杭州样本(南京：“时空化”城市巡防 动态治安呼唤巡防模式创新 “时空化”助推巡防模式升级 巡防机制改革应实现三大转变 杭州：规范执法出警力)

背景

公安队伍素被寄予稳国安民的厚望，在当前中国，尤需直面诸多压力和难题：

社会急剧转型，不和谐的深层诱因增多，带来治安、稳定形势严峻，需要公安以相对有限的警力和技术手段，保持打击犯罪力度，提高社会安全感；传统社会模式解构，沿用多年的部分管理方式失效，在配套机制缺失的条件下，需要公安迅速创新社会管理方式，维持政府对社会的治理能力；矛盾潜行，社会情绪不稳，警民关系微妙，特别要求公安公正执法、廉洁执法、规范执法，但有时却不得不面临警察权威下降的尴尬；此外，为最大限度化解社会矛盾，一些地方往往需要公安“顾大局”，前置大量警力，协调解决一些专业范畴边缘的问题，承担警服之外的职责。

在突破困境的路途中，外界对公安产生了权力膨胀的隐忧，公安内部则还以人少案多、权责不等、执法环境恶化的抱怨。有人开出药方：重组政法架构，一手限制警察权，一手保障警察执法能力。立意高远，但也有人责之对体制改革的复杂考量不足，对改革环境的估计过于乐观。

更具操作性的路径，是公安加强队伍自身建设，通过改革创新，逐步解决工作体制机制问题，刚柔并济达到“外症内治”。这一思路其实在近年公安工作部署中一以贯之。从公安正规化建设，到力推警力下沉的“三基”工程，再到“三项重点工作”(社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法)和“三项建设”(警务信息化、执法规范化、警民关系和谐)，高层运筹帷幄，地方试点频出。换言之，警界“新政”早已启动，此间既有镁光灯下的重点突破，更有持之以恒的整体推进。

在这个国家与社会重新建构，权力和权利重新划线的时代，改革的共识应当明确，警察作为国家权力的第一线，不可能置身度外。考察一些地方“新政”样本，恰是印证一句老话：过去的经验是改革，今后的出路仍是改革。

警务改革的太原样本

新局长上任三把火

举人事机制之“纲”，张警务工作之“目”，是太原公安这场改革的用意所在

新局长上任三把火，让太原警察这两年压力很大。

2008年集中整顿，2009年全员考评，及至2010年竞聘上岗：从分局局长、支队长到普通民警，上至正处，下至科员，全部职位放开，一年一聘；考评成绩成为评聘的硬杠杠，优等方有资格晋升，末等则要自动降级乃至解聘。

“新政”伊始，有当地干警一度观望，“以为会告一段落”，没想到环环相扣，“一口气都不给喘”。

2008年4月，山西省公安厅副厅长苏浩受命兼任太原市公安局局长。此时太原警察的声誉正处于谷底，2005年打死北京警察一案的阴影尚未散去，2006年、2007年太原市行风政风评议，公安局又连续垫底。

整顿以后，太原警风为之一振。但新局长坦言，成效是“在高压政策下产生的”，整顿“只是权宜之计”。

在一次内部发言时，苏浩称，单纯地就业务抓业务，就队伍抓队伍，社会治安始终无法走出“严打－反弹－再严打－再反弹”的泥潭，队伍管理也无法摆脱“整顿－反复－再整顿－再反复”的怪圈。

“要想从根本上解决问题，就必须对现行公安运行机制进行改革，破解长期以来影响和制约公安事业发展的体制机制性难题。”借助一整套考评体系，使干警能上能下、能进能出——太原公安随后的大刀阔斧，触碰到干部人事制度的内核，也勾勒出警务新政的纲目。纲举则目张。举人事机制之“纲”，张警务各项工作之“目”，正是太原这场公安运行机制改革的用意所在。

全员下岗竞聘

“我们已经在推行全员下岗竞聘了。”3月17日，太原市公安局万柏林分局的史水鸿告诉《瞭望》新闻周刊。这一天，也是太原市局新一批副处级警官提名公示的截止日。史水鸿是经过全员差额推荐、分局差额提名等程序，由市局党委会审定后，于2009年底竞聘上任的第二批副处级警官。太原公安的运行机制改革，选择自上而下、逐级逐层地前推。

一年以后，通过年度考评，所有警官、警员将被划分为“优等”“合格”“基本合格”“不合格”四个等次。根据改革方案，只有被评为“优等”的警官和警员，才有资格竞聘上一级职务；达到“合格”以上等次，可在次年续聘；“基本合格”的予以解聘，参加后进民警待岗培训，培训期满经考试考核合格后，竞聘下一级警官或同级警员职位；“不合格”的，解聘降职降级、待岗培训；连续两年“不合格”的，予以辞退。

“一年之后，没有所长、副所长，全部进入待聘程序，都要重新竞聘。”柳巷派出所所长王晓光说。

“白头发一下多了起来”，四十出头的王晓光告诉本刊记者，考评结果与竞聘机制挂钩之后，压力明显增大，“以往有的警员作风懒散，但管多了容易得罪人，有时就睁只眼闭只眼，现在对派出所所长的考评，要看整个所的业务成绩和执法规范情况，必须狠抓工作。”

史水鸿也有同感：“过去考核不合格也没事，只要不犯大错误，没见到谁下来。现在挂钩‘一年一聘’，危机感非常强烈。”这与苏浩的设想相符。警官能上能下、警员能进能出的工作机制建立起来后，“就不用再去考虑怎么管他，他会自我加压、自我管理，达不到目标的，该降级就降级，该辞退就辞退”。

太原市迎泽区看守所民警刘冬生现在就颇有如履薄冰的感觉。柳巷派出所的这名前刑警，去年参加了后进民警待岗培训，后转岗至看守所。“上夜班碰着没事，别人可能要打会儿盹，也是人之常情，但我就真不敢，就怕打盹的几分钟恰巧出了什么事”，刘东生说，“像我这样‘黄牌警告’过的，要是再去培训，后果不敢想。”

尽管压力倍增，但不少一线民警反映，全员竞聘带来的公平性，一定程度弥补了心理落差。太原市公安交警支队迎泽一大队中队长姚继平说，以前干得好还要等机会，有不少老民警勤勤恳恳干了二三十年仍是个副科；现在干得好就有机会，“这两天推副科级别干部，我参加工作十二年，要和工作才三四年的同事一起竞争，老同志心里难免有点不平衡，但年轻民警就觉得非常有动力。”虽然“黄牌”在身，刘冬生现在也憋了一股劲要评优秀，“眼看副科岗位开始竞聘了，我也努着力呢，要是能行，明年我也有机会竞聘上一级岗位。”

打破虚职限制

太原的警务改革虽大刀阔斧，却并非一味强压。相反，方案多处设计都透露出灵巧和“人情味”。

比如，考评的“优等”比例“上不封顶、下不保底”。如果一个单位人人工作努力、业绩突出，都可以评为“优等”。

又比如不设置“末位淘汰”。“一个重点中学的实验班，平均成绩在95分以上，即使最后一名的成绩也远远高于普通班的前几名，是不是应该把他淘汰掉呢？”苏浩反问。但如此下来，人人快马加鞭，职务数量势必成为瓶颈。若屡次入围竞聘却不得晋升，干警评优的动力还能剩几何？

太原为此预备一步“先手棋”：根据《国务院办公厅关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，打破警员职务的职数限制。只要年度考评结果为“合格”以上等次、且达到规定年限，即可晋升上一级警员职务。有领导能力的，可走警官序列，即所谓实职；有专业技能、能干好本职工作的，可走警员序列，即所谓虚职。

营盘派出所治安巡防队副队长武利军说，每上一个级别，工资待遇的差距就拉大，因此谁都想往上走。“就像赶牛，前头挂束草，再扬几鞭子，走得更快了。对基层民警来说，队伍解决虚职，享受相应的处级、科级工资待遇，能得到实惠，这是非常实在的动力。”

原先评选虚职，也有比例限制。“我师傅那一批，大约二十来人，都达到主任科员的条件了，但编办给的指标少，当时又没有好的考评机制，给谁都摆不平，最后只好都不给，生生把指标给废了。”武利军说。

公务员激励机制单一，过分依赖行政职级，本是困扰政府部门的普遍问题，并非公安系统特例。但公安人数远超其他政府机关，尤其凸显了这一困境。“比如太原市警察占了太原市公务员的58%，只是个处级单位，但人数却相当于50个其他处级单位。人多规格低，级别什么时候都上不来。”苏浩说。

由于涉及整个公务员人事制度，不少地方公安对此改革多点到即止。深圳公安步伐较大，作为公安部的试点，曾在数年前探索将工作人员分为“警察、文职、雇员”，根据工作年限、工作绩效确定的专业级别来决定待遇。此后，这一试点与深圳市公务员分类管理改革衔接，警察被列入行政执法类别，建立独立的晋升渠道，被媒体称为“不再走官道”。

特区之外，解决千军万马过“独木桥”的问题，通常办法无非多设机构职位，但也流弊甚远：叠床架屋，久而久之造成机构臃肿、尾大不掉。以太原市公安局原治安支队为例，共有120人，2名正职、6名专职副支队长；支队下设15个大队，又有15名大队长、15名教导员、至少30名专职副大队长；每个大队分别下设2～3个中队，每个中队又有中队长1名、副中队长2～3名。

太原警务“新政”拿此开刀：一手推“扁平化”管理，内设机构副职均兼任下一级机构正职；一手“拆庙赶和尚”：将市局机关原有的41个内设一级机构整合为21个，原有的338个二级机构精简到125个，精简出的1269名民警全部充实到一线。铁腕推进的同时，也以保障待遇来回应干警的切身诉求。“苏浩的改革动了太原八千民警的饭碗，不可能不考虑稳定。”山西警界内部一位人士告诉《瞭望》新闻周刊，“增加虚职就是要稳定人心。”

改革的天时地利人和

在外界看来，太原的警务“新政”兼具天时、地利、人和。

所谓天时，中央多次强调深化干部人事制度改革，要求在建立健全科学的选人用人机制上迈出更大步伐、取得更大成效。同时，公安机关近年力推专业化建设，地方警务改革的空间和资源都比较充分。2009年4月，中央政治局常委、中央政法委书记周永康视察太原市公安局时，对其改革给予充分肯定。

所谓地利，当地警界一位人士认为，苏浩的改革有一个背景，就是之前的整顿效果很好，得到了党委政府、社会各界好评。至于整顿，也有一个背景，就是此前警务状况不尽如人意。

关键还在人和。“苏浩很有自己一套想法，而且认准了事情就干，而且协调沟通能力也很强。”接近他的下属这样评价。在苏浩看来，最主要原因是地方党委政府给予很大支持，“太原市委、政法委将公安运行机制改革列为全市政法创新课题，市局党委多次给相关部门专题汇报改革思路和公安运行机制改革具体内容，编办、组织、人事等相关部门都给予了大力支持”。

对于公安队伍，苏浩认为，重点是得到多数人的赞成。他也深知，改革要循序渐进，不能急于求成；职责规范、考评体系等等，“提升的空间还很大”。上兰村派出所是考评试点单位之一，所长郝瑞告诉本刊记者，市局“三定”方案对民警行为、内务管理和警务活动三个方面作了全面规范，厚厚一本考评细则，每个民警对应自己的职责任务，实时记录工作情况，统一在内网上汇总、公开。

“社区民警每天入多少户、接触多少居民、搞哪些防范，巡警出警多少次、处理多少案件等等，考得非常详细，一目了然。”郝瑞说，“同时有实地抽查，防止考核作假。”

武利军参与了考评细则的前期编纂：“一开始就是定量考核，后来又把定性的评议加进来。评议方式包括每周上下级互评、同级互评和窗口单位群众实时评议等，每个人的考评成绩中，业务考核占75%，评议占25%。”他认为，考评体系刚开始运行，出现一些地方不好考、卡住了也很正常，可以及时修补完善，“关键是整个过程公开透明”。“如果运行一段时间以后能更加完善，得到绝大多数人的赞成和拥护，那这套考评用人体系就不存在‘人走政息’的担忧了。”苏浩说。

重庆警界机构改革

重庆警改：洗白“黑警帽”

这次的机构改革，很大原因是为了精简机构，裁减机关人员，把更多警力充实基层。一场规模空前的“洗白”行动，正在重庆警界进行。数以千计的警察，摘下了过去在内设机构或派出所时的深色警帽，换上代表全新警种“交巡警”的白色警帽。这是重庆公安在机构改革中倾力打造的一支队伍。尤其是今年3月，在“处科级干部集体解任”的机构改革铺开后，又将有新的警力下沉到基层一线，加入“洗白”的行列。

而在各界评论看来，风暴般的“洗白”也许还有另一重深意，即希望重庆警界借助“打黑除恶”的余势，通过“大换血”式的机构改革，肃清“黑警察”，涤荡多年来的沉疴积弊。

警界“大洗牌”

清晨八点不到，披着山城特有的薄雾，民警颜峰(化名)按时出现在交巡警平台，向闪着微光的指纹考勤机伸出手指，宣布一天工作的开始。这个一米八五的大汉，全身几乎武装到牙齿：身披可装卸电池的黄绿色反光背心，左肩别着警哨和对讲机专用肩咪，腰带上别着伸缩警棍和强光手电，腰后藏有防暴用的辣椒水，警用双背包中常备防割手套和一个小型急救包，9毫米口径左轮手枪紧系着防抢的枪纲，整个人像是电影里的未来战警。

就在半年前，他的职务还是重庆某公安分局巡警支队副支队长。在这场风暴般的“集体解任”中，他调整了岗位，成为一个交巡警平台的临时协助负责人。“临时”表示还没通过考试，“协助”表示是副手。

头衔听上去没有过去响亮了，办公室也变成了露天警务平台上的几把小椅子，但本刊记者面前的颜峰却显得精神十足。巡逻、防控、纠违、抓捕疑犯、捣毁毒窝，他样样都干得生猛。“我当了十年警察，热爱这份工作。”他告诉记者，“岗位虽然调整了，但我的态度是积极的。”

颜峰是这场机构改革所牵动的上千名警察中的一员。3月，重庆市公安局公布了机构改革实施方案，直属单位、分局处科职领导干部集体解任，除了交巡警勤务体制改革已基本完成外，其他直属单位和分局的机构改革迅速推进。3500多个岗位需要重新竞聘，只要符合条件的民警就可以报考。而交巡警则主要采取内部循环，一般不能报考其他警种。

许多警察面临着个人命运的十字路口。一些本来已在原地经营多年的“老同志”将重新面临选择，可能将充实到交巡警一线，也有可能到重庆边远地区任职。不是所有人都能像颜峰一样“来之能战”，不能适应竞争的将被抛在后面。

一名不愿公布姓名的警员告诉本刊记者，过去自己部门的同事，连同老领导在内，已经全都各奔东西了，有的成为了交巡警，还有的已完成了笔试，正在准备面试。据了解，笔试的考题以主观题为主，和业务联系较为紧密，靠临时突击复习用处不大。

“打黑”和“换血”

重庆警界“大换血”式的机构改革铺开后，许多评论都把它和“打黑除恶”联系在一起。有观点认为，曾任重庆市公安局常务副局长的文强和手下多名干将落马，被挖出的涉黑警员数以百计，可见警界积弊之重。而在“打黑”之后出一剂“大换血”式的猛药，整肃文强等人留下的弊病丛生的队伍，“洗白”黑警察的形象，似乎也顺理成章。

不乏有人为此叫好。有网民说，在“打黑”之后，进一步对警察队伍来一个全身检查，可以使“吃闲饭”的角色让出位子，给腐败警员一个震慑。通过干部重新竞聘上岗，有望清理干部队伍中坏死的肌体，重建一支合格的队伍。

但重庆警界否认“打黑”和“大换血”之间有必然联系。一名警界人士向本刊记者表示，以机构改革中启动较早的交巡警勤务模式改革为例，就绝不能说是为了“打黑除恶”和清理文强种下的积弊，才把交警、巡警合一。

他表示，文强手下的涉黑警员，只是警察队伍中的一小部分。文强1992年任四川省重庆市公安局副局长时，在局领导中排名并不算靠前。此后10年里，他一直分管刑侦工作，后来的禁毒、经侦等都是从刑侦队伍中分出去的，文强几乎从未分管过交警。在人事方面，文强担任常务副局长和党委副书记后，权力较大，对干部也比较了解，但重要人事变动是要党委决定的，文强并非能一手遮天。“打黑”和文强落马，与交巡警的出现没有必然联系。他还表示，事实上，文强等人当年在位推行的一些政策、措施，只要是好的，我们现在仍然在搞。

那么机构改革是为了什么？重庆市公安局给出的解释，比实际的改革举措平和得多，其宣传处称，机构改革的目的在于解决“事权划分不明、政出多门不畅、权责不对应、基层警力匮乏、机关人员臃肿”等问题。

为此，外界有评论说，“大换血”何必“羞答答”。但本刊记者了解到，一直以来，重庆警力确实严重匮乏，虽然经过几次扩编，目前重庆市几乎每两个公务员中就有一个是警察，但警力不足的矛盾仍然突出。据重庆市公安局研究室统计，重庆市每万人中实有警力人数为9.42，低于全国平均的11.75，更低于广州的23、天津的29.9、上海的32.6、北京的39.47，这意味着一个重庆警察要当其他城市的三个用。

书面数字的背后，事实上，过去有大量警员“猫”在市局或分局内设机构，很少直接参与巡逻防控、打击犯罪、服务群众，而一些基层派出所的人数则仅够凑支篮球队，机关和一线循环互动不够，以至于前些年重庆必须把“派出所警力占当地警力的一半”作为工作目标。这次的机构改革，很大原因是为了精简机构，裁减机关人员，把更多警力充实基层。因此在组建交巡警时，市局直属机关一口气下去了约1030人。

焦点：警力和“军心”

“他们来了以后，我们银行大概都不用请保安了。”重庆高新区一家银行的负责人许文娟认为，大量警力走上街头，市民安全感增强了，寻求服务也更方便。

前不久，就在这家银行门前的天宫殿交巡警平台接到群众举报，称有人吸售毒品。民警随即盯上了相关可疑人员，通过多种手段进行跟踪，直到十几公里外的一居民小区内。当天下午3点30分，民警现身检查，发现11人正在聚集吸毒，现场缴获麻古、冰毒、K粉等毒品84克，以及管制刀具两把。

另一件发生在这个交巡警平台的故事，是一个自称“户极府”的湖北人在重庆迷了路，语言不通，不会写字，又没有亲戚朋友，最后找到交巡警平台寻求帮助。民警花了近四个小时，终于根据他极重的湖北口音确认了他的名字和身份，为他提供了帮助。

重庆市交巡警总队政委林家国告诉本刊记者，交巡警亮相后的20天内，重庆主城区刑事案件发案量环比下降48.5%。2月9日当天，重庆市27年来首次出现街面“零两抢”。群众安全感有所上升。“看到大街小巷到处都是巡逻的民警和闪动的警灯，我觉得自己无路可逃了。”被上网追逃3个多月的涉黑犯罪嫌疑人曹红兵说，为了争取从轻处罚，他在反复权衡之后，来到交巡警平台投案自首。

然而，在大批警力下沉后，警力不足的矛盾仍然突出。因为人手不够，一些交巡警平台目前仍在实行“四班三运转”或“三班三运转”，离“五班三运转”的目标仍有距离。而随着交巡警在重庆市主城区外的各个区县铺开，警力不足可能成为制约其作用发挥的瓶颈。为此，重庆市正在大力扩充警力，在今年上半年公务员考试中，一口气招录警察就达3450名。

一些舆论还关注此次机构改革中警员的情绪问题。有媒体称，在“大换岗”中，不少原先在重庆主城“坐机关”的警员因被调至基层部门、偏远区县而怨言颇多，一些中层干部因面临重新竞聘上岗也忧心忡忡。

一名不愿透露姓名的警员告诉本刊记者，已经感到了公平竞聘带来的压力，现在就像是一场竞选大赛，已经在第一轮被PK掉了，正在等待“复活赛”。至于能否成功“复活”，要看自己的表现了。

许多基层年轻警员则对公平竞聘表现出了很大热情。一名在派出所工作了多年的警员表示：“以前没有关系，没钱行贿，很难上升。现在大家公平竞争，给业务能力强、却没有背景的人提供了机会。”

网民对此建言献策的积极性也很高。网络评论员毕晓哲说，希望竞聘把握好几个关键环节，一是千万别让“老实人”吃亏，尤需面向基层一线，提拔和任用一大批兢兢业业、长期奉献的干警，真正形成对警界不良风气的荡涤；二是考核挑选领导干部的程序务必透明，选拔和考察干部的组织者能够保持公心，让每一名领导干部的任命经得起检验。

广东中山：突破警力“瓶颈”

中山：突破警力“瓶颈”

中山市公安以借助社会力量、采用科技手段以及激活现有警力等方式，一定程度上实现了提高警务效能和便利群众的“双赢”

广东省中山市的机动车数量从10年前的20万辆，增加到现在的75万辆，但交警的人数却基本上没有增加。怎样应对交通和车辆管理的挑战？

在高速发展的中国各地，这是一个相当普遍的现象。如何以有限的警力，有效应对日趋繁重的工作，是基层警务机制改革的一项主要议题。

中山市近年来探索借助社会力量、采用科技手段以及激活现有警力等方式，积极推动警务机制改革，突破警力“瓶颈”，一定程度上实现了提高警务效能和便利群众的“双赢”效果。

“借力”社会协作力量

车多人少，警力短时间内又不可能“按需增长”，中山市公安局交警支队想到了“借力”。中山市公安局交警支队支队长刘大明告诉《瞭望》新闻周刊记者，该支队近年来在车辆管理方面探索靠前服务，并大力借助社会力量来分流交警的压力，实现了四个“一站式”：

一是车辆注册登记“一站式”。针对原来全市只有一个机动车注册登记点、群众购车上牌不便的情况，在中山市南部和北部两个镇区各增设了一个机动车注册登记委托发牌服务站，在购车现场即可选定机动车号牌。

二是车辆转移登记“一站式”。为方便二手车交易，中山市公安局交警支队先后在全市三个交易市场分别设置转移登记服务站，通过外派民警检验车辆、计算机网络核对档案和确认身份、利用社会资源现场出证等，将办理周期由原来一个星期缩短为2小时。

三是车辆注销登记“一站式”。在中山市物资回收企业设置机动车报废服务站，群众只需将机动车及相关资料送至物资再生利用公司，就可以办结车辆报废手续。

四是驾驶人体检证明“一站式”。通过与医疗机构建立计算机网络，实现群众学驾体检在医院当场领取到“受理回执”即完成业务办理。

中山市旧机动车交易中心总经理张灿成说，过去二手车交易办证要在市场、交警部门之间往返两趟，奔走四五十公里，跑五六个窗口，现在只要在一个地方、一个窗口就可以办好，降低了老百姓的“交易成本”。

对于交警部门，这项措施也一举两得。“如果不借助社会力量，要满足现在的工作需要，可能要将我们现有的民警、辅警和雇员人数翻一倍。”中山市公安局交警支队车管所办公室主任李昶江说，分流工作量之后，中山市交警部门可以把更多的警力投放在加强交通管理上。

警力不足“科技补”

中山市是著名的侨乡，现有常住人口约146万人，而旅居港澳台及海外的同胞侨胞则多达80万人，再加上数以万计的外资企业，人员对外交往十分频繁。中山市公安局出入境管理处主任周云峰告诉记者，近年来护照和港澳通行证的年办证量骤增至百万证次，这一数字一度接近北京等特大城市，而办证大厅总共只有40个民警，工作强度非常大。

中山市公安局出入境管理处选择“向科技要警力”。周云峰介绍，2004年该处与科研单位合作开发研制出“IC卡自助申请机”，办事群众只要持IC卡直接在申请机上点击触摸屏，就可以进行自助申请，并可以完成受理、收证、缴费、速递和统计数据等服务，整个过程只需要20多秒，免除了以往排队、填表、收费等环节的等待。

2009年5月，中山市公安局出入境管理处率先启用了自行研制的“智能发证机”。申请人只需要凭受理回执上的条形码，就可以在12秒之内取到所需证件。该处办证大厅的民警刘炯然说，过去采用人工方式，发证要先查到签收时间，然后在柜子里找，往往需要三四分钟，而现在所需要的取证时间还不到过去的1/10，大大减轻了民警的工作压力，也缩短了群众的等待时间。

本刊记者在中山市采访了解到，为缓解警力的不足，当地警方积极探索建立用科技手段来弥补警力不足的机制。例如，中山市三角镇近年来经济发展迅速，户籍人口加上外来人口有近14万人，而公安分局只有70多名民警，管控压力较大。为此，三角镇投入资金350多万元，建立起了100%覆盖全镇重点部位和主要出入路口、全部工业区的社会治安视频监控平台，民警在监控室里随时可以看到全镇的情况，大大提高了社会监控能力和打击违法犯罪能力。

加强考核释放现有警力潜能

中山市看守所是一所特大型看守所，月均关押量约4000人。2008年和2009年，这个几年前的“黄牌所”连续被公安部评定为“全国一级看守所”，所长胡学增说，这与坚持实行“定岗定责”的绩效考核有直接关系。

胡学增说，过去看守所民警年龄结构偏大，工作压力大，不少民警缺乏上进心，再加上过去公安队伍的管理评价方式主观性较强，常常存在“干多干少一个样、干与不干一个样”等现象，不利于调动民警工作的积极性，看守所工作不力，一度被挂了“黄牌”。

从2005年开始，中山市看守所开始实行“定岗定责”的绩效考核。根据每个岗位不同确定其职责，并细化为考核分，每个月底进行考核，没做到的就扣分。“考核分跟岗位津贴、评先评优、提拔晋升等‘挂钩’，既保证了考核的公平公正，又明确了各个岗位的职责，各项工作逐步走上了规范化的轨道，民警的积极性也被调动起来。”胡学增说。

近年来，中山市公安局探索民警网上绩效考核机制，不断挖掘现有警力的潜力，各项工作走在广东前列。2009年4月，广东省公安厅开始逐步在全省基层所队部署“工作执法一网考”，即通过省公安厅开发的公安网络、民警绩效考核系统、警务综合平台等信息化手段，对民警的工作、执法质量进行量化考核。民警每天的工作都要录入计算机，系统将根据工作的数量和质量给予评分。

中山市将过去的探索全部纳入“工作执法一网考”，截至目前，占全体民警总数的80%的3771名民警已使用新的网上绩效考核系统。考核结果与经济激励、晋职晋级、评优评先、年度考核、警衔晋升和入党六个方面挂钩。2009年底，中山市公安机关试用期满到期转正的845名副科级以上领导干部全部应用“一网考”结果作为考核依据之一。

中山市公安局三角分局局长刘伟刚说，在“工作执法一网考”之下，各警种、各部门可根据不同岗位特点，科学调整考核方案、考核指标和考核分值，发挥“指挥棒”的作用，通过考核体现管理者的导向，民警也能够明确自己努力的方向，并清楚自己在单位中的整体表现，促进形成良性竞争的氛围。

警务改革的南京和杭州样本

南京：“时空化”城市巡防

南京市的安全防控，时间上加快反应速度，空间上优化巡防布局当越来越多的“单位人”变为“社会人”，大量外来务工人员进入城市，人流、物流、信息流日益纷繁多变的时候，治安状况也在趋于复杂，对城市公安机关的治安防控能力提出了新挑战。

如何在新形势下提高防范水平？如何建设真正的“安全城市”和“设防城市”？南京市副市长、市公安局局长徐珠宝认为，警务改革应在“时”“空”上下功夫，争抢快速反应的第一时间，争夺巡防布控的第一空间。

动态治安呼唤巡防模式创新

治安日益呈现动态化特征，是近年来社会的显著变化。随着犯罪分子作案时间、空间、手段的不断改变，公安巡逻防范模式也要跟着改革。以南京为例。南京是全国最早开展民警巡逻的城市之一，尤其近年来构建起八张巡防网络，巡防工作日趋成熟，群众安全感等指标一直处于全国前列。

然而2009年上半年，各类案件特别是侵财案件呈现高发态势，连续发生了几起比较有影响的案件。公众、媒体议论纷纷：都说南京治安好，为什么还会连续发案？

警方的压力非常大，也引起深思。徐珠宝带领相关分局长和部门负责人，到几个案发现场和周边地区作了实地调查，得出结论：虽然全市巡防工作总体比较成熟，但在打击、防范、管理、控制方面还存在一些薄弱环节和漏洞，有不适应、不符合当前动态化社会治安发展需求的因素。

网格化巡防，既然是张网，就一定会有网眼、有漏洞，网格的大小就决定了这张网的作用。所以网格化只是一种形式，真正与时俱进、具有核心价值取向的是动态的时空关系。

按照徐珠宝的理念，对巡防工作，“需要在时间上、空间上有新的认识，新的对策”。他说，和犯罪分子较量，实质就是在时间和空间上的较量，一切治安问题都在时间、空间中发生、发展和结束，凡是犯罪分子有时间作案、有空间藏身的，都是公安巡防的死角、盲区，因此，巡防要在“时空化”上做文章，实现警力等资源在时空变换中自由组合、动态变化，形成立体、多维的巡防布局。

“时空化”助推巡防模式升级

高效的巡防是最大限度压降犯罪、提高公众安全感的有效手段。要实现高巡防，就要一手争抢巡防布控的时间、空间，一手挤压犯罪分子作案的时间、空间。

对此，南京警方推行情报导控引领制，在全市组建了7万余人的治安信息员队伍，建立市局指挥中心、业务部门、分县局、派出所和巡区五级研判机制，通过获取情报信息直接协助破案近4000起。

街面见警率、管事率高不高，直接影响市民安全感的高低。街头有警车，巷尾有警察，老百姓会感觉到民警就在身边，心里也就踏实。南京警方推行百岗千车巡逻制和巡区巡段巡长制，进一步优化警力配置和巡防布局。全市社会面每时段有巡逻民警1200人，保安辅警3000人，110巡逻车包括警牌警车250辆，形成互为呼应、全时运转的防控格局。

阵地控制是基础工作，通过推行社区民警担任社区党支部副书记和服务管理站副站长，把警务工作融入党务、政务、事务、家务，整合了资源，提高了社区防范水平，进一步挤压了犯罪空间。

火车站、汽车站等地是城市的“窗口”，也是治安“晴雨表”。以往，小旅馆拉客、卖假发票、诈骗等现象较多，屡打不绝，市民意见较大。南京警方一方面加强全天候巡逻打击，从“时间”上整治，另一方面，加强源头打击，从“空间”上延伸治理。比如小旅馆拉客现象，仅打击拉客人员效果不好，公安便会同工商、旅游等部门对火车站周边地区中小旅馆、房屋出租户进行清查，对全市小旅馆拉客建立台账，利用法律、经济、行政、教育等手段，加大对拉客小旅馆的教育处罚力度，从源头上使此类现象得到有效遏制。

巡防机制改革应实现三大转变

判断巡防机制改革是否有效，其中一条重要标准就是看是否实现以动态警务为核心，是否实现警力跟着警情走。徐珠宝认为，应对当前的社会治安现状，推进巡防机制改革应着力解决三个转变。

一是布警从粗放型到集约型。以往动不动就搞运动式检查整治，效果不一定好，现在，推行“时空化”巡防，通过“等级布防”，根据警情变化，实行“红橙黄绿”四色布警，按照治安需要合理调配警力，避免了平均用警造成的警力浪费。

二是用警从重投入到重战术。以往更多地依靠投入人力、物力维持治安防控，而“时空化”巡防更加重视投入产出关系，加强巡防战术研究和训练，提高各级巡防指挥人员和路面民警的战术素养，加强重点区域、重点人群的控制。

三是巡防从重内控到外联动。“时空化”巡防要求，在治安卡口为主的“三道防线”基础上，快速形成“5分钟处警、15分钟支援、全市半小时包围、南京周边城市一小时联动”的“四道防线”，并推行扁平指挥应急制，进一步提升处置重大突发事件的能力。□

杭州：规范执法出警力

杭州市公安局下城分局东新派出所位于城郊结合部，治安形势复杂，是杭州市接警量最大的派出所之一。本刊记者在该所采访时却发现，尽管来派出所办事、报案的人很多，但整个派出所的工作秩序井然。

派出所所长孙琦告诉记者，自从进行了执法规范化建设改革后，派出所应对实战能力、民警工作效率和群众满意率有了很大的提高。

据孙琦介绍，根据执法规范的要求，派出所对现有内部区域进行了调整、改造，划分了办事、办公、办案、生活四大功能区域，并配以不同颜色增添视觉效果，利用门禁系统实施了区域物理隔离。同时落实专人对各类来所人员进行分类引导，其中对报案人、证人、犯罪嫌疑人等案件所涉的各类人员，由专人带至到办事、办案区域开展相关工作，有效提高了内部的安全防护能力。

在报案室内，记者看到一名家中被盗的居民正在做笔录，与其他地方不一样的是，这里的笔录是一套固定的模板，当事人仅仅需通过选择或自主回答即可完成笔录制作，而且报案室还统一设置了双屏电脑，报案人可以同步看到笔录制作过程及笔录内容，即时提出修改意见。

孙琦介绍道，笔录制作工作是日常执法工作的基础，但是长期以来由于对笔录没有固化的标准，加之民警个体素质的差异，导致笔录制作走入“两难”，即民警制作笔录达到高质量难，群众报案想早点走难。杭州市公安局对此开展专题研究，大胆进行改革。专门设计了询问和现场访问共4套笔录，以案件基本要素为基础，固定笔录提问内容，有效避免了因民警个体素质差异而造成的笔录要点不明确和因群众个体素质差异而造成的案件内容表述不清等情况的发生。新型笔录模板得到了检察院、法院认可，证据效力得到确认。据统计，制作入室盗窃案件的报案笔录，民警平均用时从原来的40分钟左右减少到了现在的15分钟左右。

在接处警的流程上，杭州警方也制定了严格的操作规范。要求民警在日常接处警工作中，严格实行“警情前置”，即积极利用在第一时间、第一现场的优势，努力采取各项应有措施，力所能及地减少群众损失。如在盗抢案件的现场处置中，改变了以往普遍存在“现场核查身份，带回所制作笔录”等简单做法，注重先期对违法犯罪嫌疑人的搜索、抓捕和尽可能为群众挽回损失工作，切实解决报警人最为关心的“止损抓人”和接处警民警最为关心的“完成受案手续”二者之间的矛盾。

浙江省公安厅副厅长、杭州市公安局长柯良栋认为，当前基层公安机关普遍存在忙于应急、苦于应对、疲于应付，广大一线民警拼体力、拼健康、拼消耗、拼安全，无心、无暇、无力去解决源头性、根本性、基础性问题的状况。

“造成我们公安工作的被动状况，原因是多方面的，但从自身角度看，主要因素是依法履职能力不强，很多无效劳动和额外负担是执法不规范引起的，导致本来就紧缺的警力更加捉襟见肘。”柯良栋说。

杭州市公安局的治本之策是规范执法，包括改进和加强对执法执勤活动的优化管理，减少重复劳动、无效劳动，向执法效能要警力；提升执法主体素质，增强依法履职能力，向执法素质要警力；有效防范和整治突出执法问题，减少不必要的麻烦和心理负担，向执法效果要警力。

记者在下城分局东新派出所了解到，开展执法规范化建设以来，该所2009年各类针对民警工作作风、工作效能等的投诉量明显减少，全年书面信访案件同比下降66.7%，110投诉数同比下降47.6%，12345投诉数同比下降62.5%。