所谓候鸟企业，就是那些利用各地政府招商引资急迫需要，追逐优惠政策、资源而投资设立，待优惠政策期限临近就象候鸟一样迁走，那里有优惠政策就飞向那里的企业。因为他们跟候鸟的一道季节就会迁徙的行为相似，故形象的称之为：候鸟企业。当候鸟企业普遍存在时，便会出现地方竞争的恶性循环。

简介

现象

弊端

成因

改良政策

事件举例

简介

候鸟企业们既可以不远万里闯南走北，又会走短线，在同一个省内甚至是一个三角洲内游走。时间也不确定，真个是“该出走时就出走”。随着珠三角和长三角经济的迅猛发展，这种现象有越演越烈之势。

企业外迁成为当地政府部门极为头痛的事。2月10日，无锡市政府一位官员直言不讳地说：“企业像‘候鸟’一样飞来飞去享受各地的政策优惠，显然是不正常的，它们钻的是国家相关法规的空子。这种现象，暴露了我国目前地方政府招商引资方面的重大漏洞。”而企业家则有他们的说法，一位正在考虑从珠三角外迁的家具业者说：除了市场变化外，政府部门还是检讨一下自己吧，看看为什么人人都弃你而去。

现象

在招商引资的过程中，候鸟企业在我国广泛存在。

改革开放以来，各级、各地政府纷纷以经济建设为中心，加之近年来GDP及招商引资骤然成为评价地方政府业绩的最重要的指标，追求任期内（一般为5年）经济指标好看、政绩数字增长几乎成为各级地方政府、特别是主管官员的所爱。正是在这样的大环境下，为了在短期内出经济业绩，想尽各种办法、动用人员和条件、给出各色优惠便利招商引资，由于一定时间内商资的供给相对稳定而众多地方竟相招引，招商引资的难度不断加大。强烈的政绩压力和冲动、相对宽松的行政环境、缺乏足够监督约束的权力、较多的资源掌控支配促使地方政府拉开了一场遍布全国、声势浩大、旷日持久的“招商引资优惠比拼竞赛”。

正是因为各地政府为招到商、引到资而竟相“讨好”商资，给出了各种五花八门、或明或暗的优惠政策，且相互攀比、你无我有、你有我多，诱使、驱导投资商投政府、官员之所好，纷纷利用优惠政策进行投资（或实或虚）。而限于国家法规和社会关注，除了那些一次性交易优惠外，对招商引资开出的优惠政策基本上都有一个期限。因此，相当部分的投资企业就充分享用期限范围内的优惠政策，待优惠政策行结束又得到异地优惠暗示、准备之时，就毫不迟疑地纷纷外迁（新的优惠收益大于搬迁成本）。

近年来这样的追逐优惠政策的“候鸟企业”越来越多，有的地方甚至出现企业陆续外迁的“搬空”境况。如：浙江省宁波市2008年上半年各开发区的企业在优惠政策期将届满时成批搬迁，四川省洪雅县引入的某知名火腿肠公司投资的生猪屠宰厂在县上承诺的“免收生猪屠宰税3年”满期后突然撤离，四川省西昌市引入的某知名饲料公司分厂在优惠期届满后卖掉当初政府给的优惠土地、厂房搬走，诞生于四川成都的某IT集团公司追逐地方优惠遍地开花、大肆在各地建了近80家分公司而后视优惠程度、时间游走、腾摞。

弊端

大批“候鸟企业”专注于“吃优惠”投机、频繁搬迁，对区域经济的可持续发展、对企业的良性成长壮大、对政府的行政和服务而言极为不利，急需引起有关方面的关注。这主要表现在：

1、 损害国家利益：由于“候鸟企业”专注于到处吃优惠政策，而目前各地优惠政策主要体现在税收、土地上，他们享受的优惠（诸如：免三减五、土地零作价使用、现成厂房低价使用等）相当部分都来自国家和地方财政的损失，这些“候鸟企业”在给当地政府（官员）提供一时的经济数字、政绩、形象、热闹的同时，却造成了相当的国家、社会利益流失。

2、 形成大量的投机取巧型企业：“候鸟企业”往往通过不断搬迁、钻优惠政策空子来获取利益，属于典型的投机取巧型企业。他们很难象优秀成长型企业那样关注产品、服务、技术、管理、市场、品牌，他们的投机、钻营从整体上来说对经济的发展、社会的进步、民众的利益害多益少，他们的存在、收益、做大（一段时间）对那些真正意义上的成长型企业而言是可怕的诱导、侮辱、挑战。

3、 危害区域经济的持续稳定发展：追逐优惠、不时搬迁的“候鸟企业”不重视长期发展战略和未来的持续性，也不在乎与区域环境、居民的协调发展，拿到优惠政策（特权）的他们用足后就谋划走人，这几乎不可避免的会引发区域经济波动、就业需求变化、环境（生态）伤害、居民利益受损、空置土地再招商，频繁造成当地经济、社会的不稳定。

4、 妨害政策法规的统一、稳定：“候鸟企业”致力于钻营地方政府（官员）、索取各种优惠、厉行投机取巧，这无疑将造成在经济、金融、土地、税收、环保等方面政策在不同地区的偏斜、走样，对党和国家的政策、法规形成腐蚀，破坏政策、法规的威信和统一执行尺度。

成因

之所以会出现相当数量的“候鸟企业”，首先因为各地急迫地发展经济、过急地招商引资，同时也与我国向市场经济体制转轨的过程中相应的法律法规、经济政策、行政体制等方面尚不健全，存在许多适合“候鸟企业”生长的漏洞。主要表现在：

1、 急功近利、追求短期政绩（数字）：近年来，许多地方政府（官员）把“经济建设为中心（为经济建设服务）”简单等同于GDP、财政收入、招商引资、投资额，加之对地方政府（官员）的业绩评价过多的依重年度经济指标、数字，诱导、驱使着各地政府、官员急切地致力于短期、眼前的经济增长。对资金投入、产值规模的过度偏爱演变成强烈的招商引资冲动，对商、资的巨大需求演变为剧烈的吸引、讨好、争夺商、资的竞争、攀比，各种优惠政策、特权授予成了争夺商、资的竞争利器，这就为“候鸟企业”的出现、生存、生长提供了环境、土壤。

2、 地方政府行政随意性、个人化：出于众所周知的体制原因，地方政府缺乏足够的依法行政意识和行为机制，规范化、程序化工作也严重不足，这样缺少约束、监督（尤其是来自当地居民）的地方政府、特别是握有实权的官员为追求政绩，在个人化、随意性行政下轻易地就能利用所掌握的权力、资源开出各色的优惠政策、特殊待遇，培养了“候鸟企业”。

3、 招商引资的恶性竞争：全国各地无一例外地都在想尽办法招商引资，引发了一场浩大、持久的招商引资竞赛，在相当多的地方变成了比拼优惠的恶性竞争。为了能引到、挖来、留住商、资，不计成本、甚至不惜违反政策法规开出五花八门的各种或明或暗的优惠以讨好商、资，这样一来“候鸟企业”正可大行其道。

4、 企业投机之风盛行：改革开放以来，由于我国市场经济体制和与之相关的法律法规尚不完善，大量的企业依靠钻政策法规的空子、经营关系（员）获取利益和生存、发展空间，成为典型的投机取巧型企业，他们极为善于、也一直致力于利用各地政府招商引资的迫切需要，大肆追逐优惠政策，成为不折不扣的“候鸟企业”。

改良政策

为维护国家财税收益和区域经济的健康、持续发展，引导企业按市场经济规律和法律法规的要求良性运行、成长，必须矫正地方政府的行政行为和政策投放，不断清理哪些靠投机取巧、钻营关系（官员）、追逐优惠的“候鸟企业”所依赖的生存环境。提出以下三点对策措施及建议：

1、 依法行政：随着我国加入WTO和法治化建设进程的全面推开，地方政府依法行政问题倍受关注。政府（特别是实权官员）及相关部门应尽快走上法治化、规范化、透明监督化轨道，克服个人化、随意性、家长制行政领导方式，坚决制止那种随意表态承诺、乱给优惠特权的过度讨好投资人的招商引资政策，同时要构建相应的可操作、低成本、广参与的监督机制和组织机构。

2、 政府工作中心回归：政府的工作中心是为居民提供基本的公共服务、为经济发展提供规范完善的市场经济环境和法律法规，而不是直接参与、推动、改变经济建设，应尽快停止那种热衷经济指标（数字）、堆砌政绩项目、注重短期产值、疯狂招商引资的地方政府“经济狂热”行为状态，回归政府本质工作。当然这需要政府（官员）业绩评价方式的改变。

3、 政令、法规统一：随着我国加入WTO，规范、统一政策、法规的步伐全面启动，无论对国外、国内、外地、本地企业都应享有同一、平等的公民待遇，与此极不协调的各种千奇百怪的所谓优惠政策（待遇）应服从大环境的需要及时加以规范。地方政府（官员）拥有、提供优惠的权力应得到有效的约束和监督。

总之，为维持经济的可持续稳定发展、防止大量投机取巧型“候鸟企业”的产生、确保国家财税和人民利益不受损失，必须规范地方政府（官员）招商引资行为。

事件举例

（一）事件一

2002年9月16日平安保险于上海宣布，将在陆家嘴金融贸易区投资20亿元建造平安金融大厦，据称这座大厦“约有交通银行大厦和中银大厦合起来大小”。这听起来好像是深圳企业北上扩张，但据业内人士称，平安保险的核心业务部门已基本迁往上海，包括不久前迁出的集团投资管理中心，平安保险已经“金蝉脱壳”———公司实际上已迁往上海，但名义上的总部还留在深圳。

2001年12月，苏州一批“候鸟”从降低投资成本、规避市场风险考虑，纷纷由苏南向苏北作梯度转移。如设在昆山的三牛集团已向徐州投资6亿经营纺织业，使几千煤矿工人“转业”上岗。

自2002年以来，业内屡屡传出消息称，在深圳本土发展起来的两大高科技企业———中兴和华为拟把总部迁往上海。

近年来，昆山政府将“亲商服务”作为第一投资环境来营造，使这个过去名不见经传的弹丸小县成了海内外知名的投资热土。目前，区区72平方公里的经济技术开发区内，外资项目总投资高达88亿美元，外资密度之高，全国屈指可数。

今年年初，长三角的政界与商界人士云集苏州，开了一场与以往不同的招商大会。这次名为“台湾电机电子工业同业公会”的会议令当地的政府官员很难堪，“因为它可以决定一个庞大的候鸟企业群的迁徙方向。”

（二）事件二

从2004年开始，青岛市就在实际利用外资方面勇冠十五个副省级城市之首。但是，外资的质量确与北京、上海、苏州等城市有着不小的差距。

“许多外资到青岛投资设厂看中的就是优惠的引资政策、廉价的劳动力和优越的地理交通位置等因素，最初目标就是降低生产成本，增加产品在国际市场的竞争力。”袁晓莉说。

“十五”期间，青岛市的第二产业所实际利用外资达到31.74亿美元，占青岛市实际利用外资总额的86.8%，但对青岛市产业结构升级、现代服务业发展等有带动地方经济加速发展意义的外资项目太少，这在相当程度上制约了青岛市产业结构调整升级的步伐。

当时，袁晓莉发现了问题：青岛市的最大外资来源国是韩国，韩资企业主要以投资规模较小的劳动密集型制造加工业为主，撤资外逃、劳工问题很多，韩国企业对青岛市的税收贡献最小。

青岛市的城阳区和胶州市是这次“韩资企业逃逸”的重灾区，对青岛康宇工艺品公司欠款的企业全部都是来自青岛市城阳区的韩国逃逸企业。

1989年，山东省第一家韩国投资企业――青岛托普顿电器有限公司就落户于城阳区。截至2007年底，城阳区累计批准韩资企业2820多家，韩企主要集中电子机械、纺织服装、工艺品玩具等行业，常住的韩国人有3万人。自2003年开始，城阳区通过日益完善的投资环境，对韩招商进入新的高峰期，5年间就引进了1825个韩资企业。

以韩国企业为主的众多小规模的劳动密集型制造业，一方面造成了资源青岛市土地资源的浪费，提高了政府的招商成本；另一方面小规模外资企业存在的“候鸟企业”现象比较严重。

“这些外资企业入驻某个区市工业园区一般不自建厂房，主要是租用，以便今后迁徙，等一旦过了优惠期，以假倒闭的形式，将工厂转向另外的市区寻求优惠政策，甚至像城阳、即墨出现了外资企业外逃、欠发工人工资，引发了工人不满。”袁晓莉说。

此外，袁晓莉还发现青岛市的对外招商隐性成本非常高，在引进外资时“恶性竞争，竞相优惠”所造成的区、市政府之间“鹬蚌相争”、外资企业“渔人得利”的不利局面。

有一次，青岛市的两个区为了争夺LG的投资项目，双方竟然打起了优惠价格战，而最终获胜方以免土地使用费为代价赢得了LG的投资。