简介

督抚的权限

督抚权力的扩张(扩张的表现)

影响

简介

十九世纪五十年代后在太平天国运动的冲击下，清朝逐渐形成“内轻外重”的政治局面。太平天国运动对清政府政权组织造成严重破坏，导致政府职能不能正常运转，为了镇压太平天国起义，清政府不得不放权于地方官员，尤其是总督巡抚，逐渐导致地方督抚拥有了相对独立的军事权、财政权、人事权、司法权，形成了“内轻外重”的政治局面。

督抚的权限

总督、巡抚起源很早，《汉书》云：“昭宣承业，都护是立，总督城郭，二十有六。”《国榷》云：“巡抚之设，即成周以朝卿出监之意也。”总督巡抚最初都是动词，而以之名官则源于明朝，明代巡抚制度的荫芽始于建文帝，建文元年二月，遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采访使，分巡天下。”观明代督抚设置，分省设抚，跨省设督的原则已经确立。清朝在政治体制上主要承袭明朝，地方行政体系主要有省、府、县三级，以总督巡抚为地方最高行政长官。清初督抚设置也是比较混乱的，乾隆时逐渐形成定制。清代，全国共设直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵、东三省九位总督。此外，除直隶、湖北、福建、四川、广东、云南、甘肃巡抚由总督兼任外，另专设巡抚的省份有湖北（后裁撤）、广东（后裁撤）、云南（后裁撤）、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、台湾、浙江、湖南、陕西、新疆、广西、贵州等。光绪三十三年（1907）增设东三省总督，并兼管奉天、吉林、黑龙江三省将军事务。

督抚作为地方最高行政长官拥有很大的权力，总督是从一品，职责是“厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。”巡抚是从二品，具体职责包括1．考察本省地方官员，监察本地政务；2．总理本省关税漕政；3．主持每三年一次的乡试和武举；4．战时督理粮饷。督抚权力虽然很大,但却受到中央的严格控制，这就是清朝“大小相制”“内外相维”的政权组织形式，对督抚既有纵向的节制与制约，又有横向的制衡协调。“大小相制”即统辖和分权，通过统辖以大制小，通过分权以小制大。督抚是地方最高行政首脑，统帅本省文武军民，但同时中央又在各省设置了藩、臬、将军等职，分别对中央六部负责，以此分化督抚权力防止督抚坐大。“内外相维”即“外则统之以督抚，内则综之以六部”，在权力分配上中央以六部总理最高行政之权，地方上则将权力分于督抚,这样既防止了督抚的专权又保证了督抚的作用。

督抚在行使权力时受到两方面的制约。一是受“例”的约束。这里的“例”是过去处理某类事件的成规，即“事例”，由官员的奏折和皇帝的批示组成。清代中央集权成熟的一个标志就是各级政府职能部门权力运作的制度化和程序化。《大清律例》中有许多事例，依例行事是督抚行使权力的主要依据，也是中央控制督抚的重要手段。在这种情况下，督抚所执行的权力大都是“职之权”，缺乏扩张性，它成为清代大多数督抚“斤斤自守”以“保本任”[5]的主要原因。二是必须奉旨而行，即凡事要以奏折形式向皇帝请示报告，得到批准后方可执行。雍正设立军机处后，军机处就成为奏折的汇总地，其功能也得到加强。一方面奏折成为皇帝与督抚的直接联系渠道，使得皇帝了解到地方官员在干什么，如何干；另一方面，奏折也成为中央决策的主要信息来源，当出现新情况时，处理的主要依据就是督抚的汇报和想法，这样，督抚就有机会影响中央的决策。面对新的情况督抚可以通过奏折获得“事之权”，使得督抚有了规定之外的权力。所以说请旨而行的制度既体现了中央对督抚的控制又使得督抚的职权有了一定的扩张性。

督抚权力的扩张

原由

太平天国运动自咸丰元年（1851）初爆发，历时14年，转战全国18个省，对清政府造成严重的打击。据史料记载太平军从广西起兵一路打到南京，北伐京津，西征湘鄂，东取苏杭，三占武昌，二占安庆、庐州，给清政府沉重打击。清政府官员中因为战争失败而被罢免，革职甚至丧命的督抚有十七人之多。[7]这些人分别是咸丰元年（1850），广西巡抚周天爵革职。咸丰二年，广西巡抚邹鸣鹤革职，湖北巡抚常大淳城破被杀。咸丰三年，安徽巡抚蒋文庆城破被杀，继任李嘉瑞革职。咸丰四年，湖广总督吴文熔兵败被杀，继任台涌革职。湖北巡抚崇伦革职，继任青麟因为兵败逃走被按律处死。咸丰五年，湖广总督杨霈革职，鄂抚陶恩培城破被杀。咸丰六年，江苏巡抚吉尔杭阿兵败被杀。咸丰十年，两江总督何桂清先因为失城革职拿问，继以弃城逃走，开枪狙击缙绅，于同治元年（1862）按律处死。浙江巡抚罗遵殿，江苏巡抚徐有壬则皆因城破被杀。咸丰十一年，杭州将军瑞昌城破被杀，浙江巡抚王有龄城破自尽。另据朱东安先生统计，除督抚外，钦差大臣、都统将军先后被革职被杀者达三十人之多。至于督抚以下各级政府官员被革职被杀者不计其数，无从统计。

起义之初，清政府令各地官员进行镇压，但是各地出于种种原因未能取得较好的结果。其原因大致如下：

一，地方兵力不足。督抚既无权力扩大军队的编制和规模，也无权力协调各省的作战力量,因而不能根据战事的发展及时组织力量进行镇压。咸丰元年（1851）起义初起之时，洪秀全“聚集人数实有万人”，而镇压的官军仅有六千余人“不及其半”，且协同镇压的“广东潮州兵，昨准督臣来函尚未允发，不能不兼用壮练。”[9]兵力不足使得清政府不能在起义初期将义军剿灭，导致起义愈演愈烈。

二，地方财力不足，无力承担日益扩大的军事费用。地方钱财大多被解往中央，地方上没有足够的财力来保证绿营的军费。起义兴起之时，广西没有足够的财力支持军队进行主动镇压，只能在广西进行防堵，甚至要求“调取遣军流犯随同官兵剿捕。”地方财力的空虚是太平天国扩大的重要原因之一。

三，绿营战斗力下降，官兵畏死，已经无力承担镇压重任。仅在咸丰元年第一季度，由皇帝下旨撤职查办的官员就有数十人之多，如咸丰元年正月初五日浔州协副将李殿元等被革职拿问，正月十八日参将李英，都司谭永德革职入狱，二月十七日游击马芳春革职留任，二月二十日原广西提督闵正凤充军新疆，二月二十四日广西明江同知恒椿，河池州知州邓树荣等十二人革职。如此众多的官员被革职拿问，说明清军的战斗力已经大大下降，单靠绿营已经不能完成镇压起义军的任务,必须要有地方军团的密切配合。

因此，面对蓬勃发展的太平天国起义，中央政府只能依靠地方政权，不得不赋予地方官员一定的军政大权，这为督抚权力的扩张提供了极好的时机和条件。

扩张的表现

地方政府的权力在镇压起义中逐步扩大，尤其是军事权，财政权，人事权，司法权，外事权等重要权柄。辛酉政变后，慈禧太后为了巩固自己的地位进一步拉拢地方大员，给予他们更多的权柄。

1.军事权力的扩张

清王朝的主要军事力量是八旗兵和绿营兵，除此之外还有勇营和团练。八旗约有二十万人，主要是卫戍京城，少数驻扎地方，清入关后生活腐化，战斗力逐渐下降。绿营兵大约有六十万人，除京城外分驻于全国各地，由中央派出都统、将军等直接指挥，地方督抚没有实际的统兵权。

太平军北伐给八旗和绿营以重创，第二次鸦片战争时，八旗和绿营与英法联军作战，战斗力基本丧失，已经无法完成镇压太平天国的任务。无兵可派的清政府只得下令地方政府“自募勇营”以自保。勇营是雇佣性质的半常备武装，有事招募，事毕遣散，集则为勇，散则为民，带有半兵半农的性质，湘军就是勇营性质的武装。

随着湘军的兴起，尤其是一些将领被委任为督抚，清朝的军事体制也随之发生变化。首先是督抚直接统领勇营，曾国藩总结湘军的特点是“一营之权全付营官，统领不为遥制；一军之权，全付统领，大帅不为遥制。”在就地筹饷过程中，湘军还设立了军事局、转运局、粮台、善后局、筹防局、防营支应总局、军装支办总局、造制药铅总局、收发军械火药局等机构，形成了独立于户部之外的后勤保障系统。[6]其次是督抚节制绿营的权力加大，尤其是督、抚分省之巡抚节制绿营权加重。为了更加有效地镇压太平天国起义，清政府将大批军事将领授予总督巡抚之职。咸丰九年（1859）四月，命曾国藩署理两江总督，两个月后实授两江总督、钦差大臣、督办江南军务。咸丰十一年十月，又令曾国藩管辖苏、赣、皖、浙四省军务，自巡抚、提、镇以下文武各官均归节制。同年十二月，清廷任命左宗棠为浙江巡抚、沈葆桢为江西巡抚、李续宜为安徽巡抚、严树森为湖北巡抚，军权下移已经成为事实。同治元年（1862），御史陈廷经奏请变通营务，以“匪徒肆行骚乱，各省道路多半阻梗”，一些督、抚分省的总督与巡抚相隔较远，“经画难周”为由，请将江苏、浙江、安徽、江西、湖南、广西、贵州等省“各镇协均自总兵以下著统领就近兼归巡抚节制”，“所有校阅营伍考核将弁并本省筹办防剿等专责成巡抚经理”，“遇紧要军务即时调遣后再行咨会总督。”清廷批准施行，这样巡抚也有了与总督同样的军事权。

2.督抚财权的扩大

早在太平天国起义之前，清政府的财政状况就十分拮据，根据记载：咸丰刚刚继位时，户部存银仅有187万两，各省府库秋拨款项大部分没有起运，在起运途中的只有225万两。两者相加也不过是412万两，不够户部半年的支出。太平天国起义爆发后，户部于咸丰元年、二年（1851—1852）两年间相继向战乱地区和受自然灾害波及地区临时拨款2258万两，其中广西军需银1124.7万两，湖南军需银418.7万两，南河丰工银450万两，广东军需银190万两，湖北防堵银45万两，贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两，加上其它临时开支，到1852年底，户部所支付的各种“靡饷已至2963万余两”。

为了应对严重的财政危机，清政府下令各地“就地筹饷”，这项政策的实施虽然极大地缓解了中央财政的压力，但是也造成了财权的下移，使得中央集权的财政体制有了重大变化，地方督抚以此为契机扩大了地方财政的来源和收入：

一是加重旧税。突破了康熙晚年“永不加赋”的限制，各地纷纷增加田赋。其中1853年四川总督裕瑞发明的“按粮津贴”成为日后国家的常设税目。

二是开办新税，其中以厘金最为突出。咸丰三年（1853）刑部侍郎雷以缄为江北大营筹措军饷，派人在里下河一带设局劝捐，次年又派人在扬州仙女庙等地劝谕米行，抽厘助饷。由此开厘金征收之先河。七年六月内阁大学士胜保奏请将厘金推行全国，朝廷恩准。厘金分为两种，一是行商的货物通过税，一是坐商的交易税。

三是自办捐纳。清制捐纳由户部、吏部掌管，具体事务由户部捐纳房办理，地方无权自办。但到了咸丰元年（1851）一月，两广因为急需用款奏请自办捐纳，后各地纷纷援例收捐自用。咸丰三年秋，曾国藩奏请“准令臣随处劝捐”，第二年，安徽巡抚也奏请设局开捐，筹措军饷。咸丰六年湖北发生粮荒，巡抚胡林翼奏请按江苏、山东等捐例，收捐米石，接济军民口粮。此后各地捐局林立。

3.督抚用人权的扩大

清制督抚有保举权，但对于保举人数则有相关规定，雍正时规定凡道、府、州、县等亲民要职，总督可以保举三人，巡抚可以保举两人。当所辖地方官员出缺时，督抚可以以奏折形式向中央提请从所属现任官员中择人出任，但是仅限于当地的紧要官职，其余均由吏部选取。从中可以看出督抚的用人权是受到一定限制的。但是太平天国起义后大批的官员被革职或是被杀，朝廷需要大量的人才充任各级政府组织，因此，清廷被迫改变成规，屡屡下诏要求督抚不拘资格保举人才。咸丰十一年（1861）十一月，上谕命督抚要“不拘资格”保举武职人员。

以曾国藩为例，他于咸丰十一年十二月被任命为两江总督统辖四省军务后，清廷随即要求他保举安徽巡抚，并且明文要求“不必拘定资格”。曾国藩一面上奏清廷表示“恐上侵朝廷黜陟之权”，另一方面又马上保举了张亮基、李续宜二人。同治元年（1862）十二月，清廷又命他保举封疆、藩皋人材，并明确提出“有职分教卑而器识甚远，将来堪以登用者，并着一并具奏。”保举权限的下放，不仅扩大了督抚的保举范围，而且突破了保举资格条件的限制，于是督抚纷纷借军功之名保举下属官员。南京陷落后，曾国藩先后上保举奏折六件。同时中央对督抚保举人员的考核和任命也简单化、程式化，一般情况下督抚上报，皇帝特命，吏部照折注册即可，其中军功人员可以免补免选，越级提升。

此外，随着督抚权力的增加，其下属办事机构随之增多，所需人员也在不断增加，于是出现了督抚擅自任命下属官员的情况，而朝廷对此则是默认。《清史稿》称：“时督抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计举例绳其后也。”这样，久而久之，地方官员的任命不是来自于中央而是来自于他们的直接上司——督抚，使得地方基层官员对督抚个人的忠诚度增加而对中央政府则不然，这大大加强了地方对于中央的离心力。

督抚司法权力的扩张主要是指督抚终极审判权力的增加，通俗言之就是对犯罪分子“就地正法”权力的增加。按照清制，对死刑罪犯的审核权在中央刑部，地方官员没有终审权，没有生杀予夺的权力，生杀大权在皇帝手中。太平天国兴起后，各地犯罪案件增多，咸丰帝不得不命令各地官员对首犯“就地正法”，但一直强调“一面奏闻，一面就地正法。”“咸丰二年（1852），曾国藩奏请对于土匪施行“就地正法”，理由是：值此社会动荡之际，“不敢不威猛就时”，所以应该“不复拘泥于成例”。对此，咸丰朱批：“办理土匪，必须从严，务期根株净尽”，这就赋予地方官员生杀大权。一批军事将领担任督抚后，就地正法的权力有所扩大，就处罚对象而言，除土匪外还包括了不遵守军纪的士兵、马贼、持械抢劫分子、强奸犯、人口贩子等等。此外，办案程序简单化，由地方官员审判，报督抚审批后即可执行,不需要中央的复核和审议。这样，地方就成立了办案机构，这些机构的官员都是由督抚任命的。

清朝晚期，随着督抚军政权力的扩张，国家的外交权力也转移到督抚手中。早在鸦片战争时期，清政府就把一些处理对外事务的权力交给地方督抚，但是多数是临时性质的。随着对外事务的增多，咸丰十一年（1861）清政府设立了总理衙门，但是总理衙门的权力明显不如随后设立的由两江总督和直隶总督兼任的南北洋通商大臣。总理衙门设立时，奕忻在《拟总理衙门章程折》中奏请“嗣后新旧各口中外商情是否和协，即令各该将军、府尹、督抚按月据实奏报，一面咨报钦差大臣及通商大臣。” 奕忻要求由中央统一制定对外策略再由通商大臣和地方督抚执行，并把执行情况随时汇报中央，但咸丰否决了他的请求，咸丰批示：“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门。”这就是说决策在军机，执行在于督抚，而总理衙门只有核准和备案的职能，只起上传下达的作用。而南北洋通商大臣则被授予办理通商、交涉洋务和军事事务的全权：“所有练军设局及招致海岛华人诸议，统归该大臣等择要筹办，其如何巡历各海口随宜布置及提拨饷需整顿诸税之处，均著悉心经理。”办事程序方面，南洋大臣“凡交涉之事，则督所司理之，待其上以裁决，疑难者则咨总理衙门，大事则奏闻”。北洋大臣“凡交涉之务，则责成于关道而总其大纲，以咨决于总署。”国家外交权力由督抚掌控。由此，形成了晚清独特的督抚外交体制。

影响

督抚权力的扩张，使中央与地方关系失去平衡，督抚在中央决策中所起的作用加大。光绪七年（1881）二月，给事中张观准上奏说：“近年以来，疆臣建议，每每立见施行”，而中央通过文件交给督抚酌议时，督抚则“以窒碍难行，空言搪塞”。一些中央官员甚至认为“今日之督抚，即前代之藩镇，责任固不可不专，事权亦不可过重”。担心形成尾大不掉的局面，因此，中央采取了一系列措施，力图通过整顿来收回督抚的权力。但是，这种夺取权力的斗争不但没有削弱督抚的势力，反而更加巩固了督抚在战时获得的权力，使督抚成为名副其实的“军阀”。

一，地方财政被督抚控制，户部调度不灵，相当一部分的地方收入不上缴国库，致使中央财政拮据。督抚把持地方经济，十九世纪中后期进行的“洋务运动”就是一个明证。自60年代至90年代，洋务派在各地先后创办了大约20个制造枪炮、弹药和船舰的现代军用企业，其中规模较大的有江南制造总局、金陵机器局、福州船政局、天津机器局、湖北枪炮厂等。自70年代至90年代，洋务派还创办了40个现代民用工矿企业，其中较重要的有轮船招商局、开平矿务局、电报总局和上海机器织布局等。[23]此外，洋务派还修筑了津沽铁路、关东铁路、铁路等共计477公里，架设了沟通全国主要省份的电线数十条，基本上形成了全国的电讯网。企业是由国家出钱办理的，但是收益多数落入个人手中。

二，中央政令不畅，中央决策无法执行。戊戌维新之时，光绪皇帝下《明定国是诏》，要求各地变法维新，但是得不到督抚们的响应。刘坤一说：“时事之变换，议论之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵懂，不知其然，不暇究其所以然。朝廷行政用人，更非封疆外吏所敢越俎，而其责成各督抚者，可办办之，否则静候参处。”这说明督抚对于中央的决策根本无心执行，中央政令无法完成。

三，督抚左右中央事务。如在光绪九年(1883)，越南同法国签订了《顺化条约》，确认了法国对越南的“保护权”，中法局势十分紧张。此时，张之洞说：“情势已彰，徒遣密使侦探无益，徒在法京辩论亦无益，惟有遣使带兵，赴越保护，助越之势，沮法之气，上可令退出越京，次可以代定条约，相机操纵，进退绰然……此古人所谓守四境不如守四夷之说也。”而当时的情景是越南作为中国的朝贡国，中国并不干涉越南的内政和外交，越南有自己的军队，而“法之图越已数十年，中朝向置不问。至上半年，形象大著，始与力争，其何能及!”况且“越王老悖无后，无可久存之理。河内以南断非我力所能图存。”当时，越南大部已经被法国占领，中国仅控制越北地区，中国根本无力同法国争夺越南，而张之洞极力要求同法国进行战争。此后，中法战争爆发不久，他被任命为两广总督，直接参与战争的筹划和部署，可见他的建议对中央决策有着何等重要的作用。

四，“内轻外重”局面的正式形成。光绪二十六年（1900）八国联军侵华战争爆发，清廷被迫宣战。五月二十五日宣战诏书下达后，时任两广总督的李鸿章不但不奉诏行事，反而致电盛宣怀：“二五矫诏，粤断不奉。”盛宣怀时任铁路督办，他致电李鸿章、张之洞、刘坤一说道：“各省集义团御侮，必同归于尽。欲全东南以保宗社，东南诸大帅须以权宜应之，以定各国之心。”盛宣怀的主持下，由上海道台余联沅加上湖广总督张之洞、两江总督刘坤一委派的代表，共同组成了代表团在上海同以美国总领事古纳为首的各国领事进行会商。双方在五月三十日签定《东南保护约款》九款和《保护上海内外城厢章程》十款，其中规定“上海租界归各国共同保护”，“长江及苏杭内地各国商民教士产业均归南洋大臣刘，两湖督宪张允认切实保护。”对于这个章程，直隶总督李鸿章、四川总督奎俊、闽浙总督许应暌、陕西巡抚端方、山东巡抚袁世凯纷纷表示赞同。这些督抚私自和外国协商保护外国在华利益的行为迫使慈禧太后和光绪皇帝“西狩”。公然同中央的诏书相抵抗，表明地方督抚的离心力已经完全形成了，晚清“内轻外重”的政治格局完全形成。

总之，由于督抚手握重权，成为名副其实的“军阀”，可谓是“国中之国”，使中央调度不灵。所以，当辛亥革命一声枪响传来之时，各地督抚为了自己的利益，纷纷宣布脱离清王朝，使得清王朝迅速瓦解。