武王去世，继位的周成王年幼，武王的弟弟姬旦受遗嘱代理政务。姬旦佐成王，鞠躬尽瘁，史家称他为“周公”。

周公摄政，刻不容缓的实施周武王的既定方针——建都计划，只有实现这个计划，周的统治才算建立。于是，周公先派召公到洛邑实地勘查。继之，周公亲赴洛邑测量。测量结果，涧河以东，瀍河西是个好地方；瀍河以东也是个好地方。

二地选一，周公选中了瀍河以西涧河以东之地。所以如此，这是对周武王迁鼎郏辱阝的计划的肯定。选址以后立即动土。但在施工期间，震撼周王朝武庚之乱爆发了。周公不得不停止营洛工程，率洛邑驻军成周八师东征叛军。

三年之后，战争结束。这次战争加快了周公营洛的步伐。与战争前不同的是，周公对原定营洛计划进行了补充，即在瀍河以西建城的同时，在瀍河以东，另建一城。之所以这样做是为了根治殷之顽民而采取的必要的政治措施。周武王灭殷后，将殷商贵族封在殷都旧地，由于鞭长莫及，这些殷商贵族发动了为时三年的东方之乱。平叛之后，周公为根除隐患，将俘获的殷顽民押送到洛邑，以成周八师对他们实行集中管制。这就要为他们专建一城。原来的一都一城计划便发展为一都二城的建设实践，这是周公对武王迁都计划的补充和完善，意义极其重大。

二城一齐动工，殷顽民成了建设中的主力，他们在成周八师监督下劳动，重新作人。成王七年，新都洛邑建成，它南临洛水，北系邙山，东西长而南北短，外郭城内有二城，瀍河以西称王城，为周天子所居；瀍河以东称下都，为殷顽民所居。王城内布居工整，有宫殿宗庙及中央政府署衙；下都城内分区安排，殷民按编号居住。在二城之间的瀍河两岸，是成周八师居住的军营。成周八师西卫王城，东监下都，负有特殊使命。

周公营洛，是周王朝最重大的政治建设工程，它是周朝取代商朝实行统治的标志。与这一政治建设同时，周公在营洛期间，还完成了旨在实行思想统治的文化建设工程——《周礼》。中国礼制源于黄帝时期，成于夏代，发展于商代。夏商两代靠礼制实行思想统治，长达千余年。

周公为使周代长治久安，吸收《夏礼》、《殷礼》精华，发展成为灿烂大备的周代礼制——《周礼》。其中，中国奴隶社会政治、经济、军事、文化、宗教、礼仪、司法，各方面的典章制度无不详载，国家、家庭、个人行为道德规范无不包容。尤其是，周公在《周礼》中提出了“敬天保民”的口号，闪烁着中国奴隶制民主思想的光辉，是中国政治思想史上的重大进步。《周礼》问世以后，长期成为周王朝统治四方的精神工具和华夏民族发展的精神支柱，对中国社会产生了深远而深刻的影响。